那个硬怼黄奇帆的央行官员，说了一些更重要的东西
来源：财新
央行研究局局长徐忠一不小心成了今年财新峰会的焦点人物。11月16日上午第一场，面对重庆前市长黄奇帆的一番外储改革高论，最权威的余永定老师选择“消化消化”避开了这一话题，作为人民银行代表的徐忠最后干脆利落的两点回应点解民科经济学家黄市长的高论（见文末）。
徐忠近年来公开场合颇为活跃，多次围绕中国房地产、国企、地方政府软约束问题展开火力十足的论述。他每发言必精心准备，有学术的严谨又不失时论的尖锐，没有丝毫八股气。我们推荐他最新在财新峰会的演讲全文——
党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重要判断。中国人民银行研究局局长徐忠11月16日在第八届财新峰会 “经济增长与制度变迁”一节讨论中表示，新时代需要我们拿出改革的决断和勇气，力争在一些事关改革发展大局的重点问题上有所突破。
他认为，新时代改革要啃四个“硬骨头”，包括国有企业改革、中央和地方的财政关系、房地产市场健康发展长效机制建设和处置僵尸企业和风险点的市场出清问题。
以下为徐忠发言全文：
党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重要判断，毫无疑问，我国改革发展同样进入了新时代。如何认识和把握新时代的改革？
一、新时代的改革具备良好的条件。
第一，供给侧结构性改革稳步实施，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，供求关系正在发生实质性变化，新动能、新业态加快成长，宏观经济企稳向好的势头有所巩固，尝到了改革的甜头，改革已经在正确的轨道上前行。第二，党的十八大以来，全面依法治国、全面从严治党、反腐、扶贫等工作取得显著成效，为改革营造了稳定的社会环境。第三，党的十九大将忠诚、能干、有担当的人放到合适的位置，为改革的顺利推进做了充分的人才准备。
二、新时代的改革面临新的挑战。
从经验上看，渐进式改革思路是我国改革开放取得成功的重要原因。这种改革模式摩擦成本小、见效快，有利于新制度、新秩序的培养，“以时间换空间”，切合改革开放之初的我国实际。但是，经过近四十年的改革发展，易于推行、具有帕累托优化属性的改革目前大多已经完成，改革的顶层设计、“四梁八柱”的基本框架也已确立，下一步改革面临的基本上都是涉及改变现有体制运行、触动既存利益格局的体制机制难题，比如国有企业改革、财税体制改革、扩大双向开放等。因此，新时代的改革绝不是水到渠成的自然过程，必须主动突破“心理舒适区”，要对困难和挑战甚至重大风险有充分的认识和准备。
三、新时代的改革需要啃硬骨头。
由于我国相当长一段时间处在经济高速增长阶段，规模快速扩张，渐进式、增量改革的成绩显著，带来对规模扩张、增量改革的过度乐观，甚至出现了回避存量问题，绕着问题走，过度依赖增量扩张的错误倾向，结果是存量矛盾迟迟未得到真正解决，经济运行中一些深层次问题长期积累并恶化。比如，我国目前面临的产能过剩、高杠杆和房地产领域的诸多问题，背后有前期过度刺激以维持总量扩张，导致结构性问题恶化的因素,也有回避存量矛盾的因素。因此，十九大报告要求“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”，同时也不再提GDP翻番类目标。我理解，就是要纠正过度强调增量扩张目标的倾向，从“铺摊子”转变为“上台阶”，从简单的加减法转变为重在提高质量和效率的乘法和除法，从过度依靠短期行政手段转变为体制机制建设，通过质量、效率、动力“三个变革”，解决不平衡不充分发展问题。这就需要我们拿出改革的决断和勇气，力争在一些事关改革发展大局的重点问题上有所突破。这些硬骨头主要包括以下几个方面：
（一）国有企业改革问题
近年来，国企改革的部分举措并没有紧紧围绕主要矛盾。当前国有企业面临的主要矛盾是治理结构不完善，企业效率不高、盈利能力不强，是我国经济“大而不强”的具体体现。党的十九大报告要求“推动国有资本做强做优做大”，改革的方向非常明确，“强－优－大”的顺序一目了然。如何保持国有企业的机体健康？我理解，首先是通过以国有资本为纽带完善公司治理，实现国有企业提质增效。
然而，近年来推动的“债转股”改革，只是实现了短期的债务减免，而并没有从根本上改善企业公司治理，解决企业盈利不足的问题。“债转股”是“当商业银行的贷款对象出现一定问题时, 商业银行所采取的一种资产保全方式”，是企业重组的一种方式。表面上看，“债转股”能产生降低企业债务负担、避免直接破产重组、商业银行保全资产的短期收益。但从根本上讲，“债转股”的要旨在于改变贷款对象的法人治理结构,以便恢复贷款对象的盈利能力。只有实现企业经营状况的改善，才能真正实现优于直接破产清算的结果，达到债权人与债务人双赢和社会福利的改善。诸多“债转股”国际实践中，鼓励债权人转换身份、作为股东主导或参与企业的重组是成功案例的共同特点。然而，近年来的“债转股”改革更多停留在债务重组的财务层面，交了学费，却没有解决体制机制的问题。商业银行只是实现了“名义上”的身份转换，仍然很难在企业的经营管理中享有与其投资额相匹配的话语权，只是“债转债”，债权人无法参与企业日常经营，改善公司治理从而改善企业经营也就无从谈起了。
现有的国有企业混合所有制改革措施，更多只是强调引入民间资本，却没有充分发挥股权多元化对公司治理的改善作用.。显然,这不是中央对国有企业改革的初衷。混合所有制改革是一个新概念，但其实质内容并不陌生。本世纪初，我国国有商业银行改革就曾采取引进战略机构投资者，实现国有资本与非国有资本的融合，但这只是手段，不是目的。国有商业银行改革的根本目标是推动商业银行内部改革和严格外部监督，促使其真正建立现代金融企业制度。为实现这一目标，改革推动成立了中央汇金公司作为控股金融企业的平台，引入战略机构投资者和独立董事，推动商业银行股份制改造和上市。中央汇金公司承担并充分履行国有出资人的职责，战略机构投资者发挥了监督和制衡的积极作用，独立董事发挥其专业优势，真正建立健全了国有商业银行的治理机制，经营的效率和质量得到明显改善。这是国有商业银行成功摆脱“技术性破产”，实现健康发展的重要经验。而最近的一些混合所有制改革的案例中，民间资本更多地作为财务投资者，纯粹是来搭国有资本便车，分享利润果实的，很难实现股东的积极作用，改善企业治理。我理解，混合所有制改革绝不是补充资本金，像中国联通这样的央企，并不缺钱，缺的是高效高质量的企业运行机制。遗憾的是，目前混合所有制改革并没有为建立这样的机制创造条件。一些具体问题也值得深入思考。一是具有垄断性质的大企业，是引入民间资本作股东更有利于提质增效，还是放开竞争性业务准入更有利于企业做强做优？公司治理在竞争的环境中才能充分发挥作用。二是引进的民间资本是否局限于境内资本，“一视同仁”地引进境外战略投资者是否能有更好的效果，更有利于信心的建立和巩固？
（二）中央和地方的财政关系
中央与地方是我国改革中的一对重要关系，是“牵一发而动全身”的系统性改革。改革开放的成功经验，就是充分调动个人和地方政府的积极性，发挥地方的信息优势。用“松绑”，“搞活”等放权让利的办法，给予各种各样的激励，发挥地方政府的首创精神，推动了家庭联产承包责任制、经济特区建设、财政包干体制等改革，激发了经济活力。但近年来，中央与地方关系又不断暴露出一些矛盾，尤其是当其的地方政府隐性债务问题,背后是涉及中央与地方关系的多个制度安排不完善不合理，包括过度强调GDP的激励考核机制、财权过度集中于中央、中央与地方事权配置制度不完善等。同时,各地之间收入支出的不平衡越来越依靠中央财政的转移支付,潜藏较大的道德风险,不利于调动地方的积极性。
中央地方关系的系统性和复杂性决定了，不从财权、事权、激励机制等方面入手，仅仅依靠地方政府债务整顿，“头痛医头、脚痛医脚”，只会导致地方政府债务“一收就死、一放就乱”，单个领域“单兵突进”不可能从根本上解决深层次矛盾。完善中 35 41509 35 14745 0 0 6898 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 6896地方关系，必须加强顶层设计，统筹协调推进各相关领域的制度建设。
下一步，应在维护全国统一大市场的前提下，要提高地方政府的财税自主权，提高地方政府收入支出的匹配度，以便发挥地方政府的积极性和信息优势，鼓励制度创新；中央政府只进行少量必要转移支付，避免道德风险。
（三）房地产市场健康发展长效机制建设
过去，房地产市场过多地作为短期调控工具，基础性制度和长效机制建设进展不足。房地产市场与国民经济各部门广泛联系，涉及民生福利、财富分配、社会稳定等重要问题，是具有系统性重要性的市场。正是由于与宏观经济的紧密关联性，房地产市场一度被视为经济增长的“支柱行业”，甚至在以往的宏观调控中被作为调控工具：一旦房价上涨，则担心风险，采取限购限贷等行政化手段抑制需求；而一旦经济走弱，希望以房地产投资提振经济增长的时候，又会采取反向措施促进房地产发展。房地产政策被短期调控目标左右，而土地财政、供地制度、房产税等深层次体制机制改革未得到实质推进，“促进房地产市场健康发展的长效机制”尚未真正建立。
房价过快上涨带来了挤出消费、挤出投资、阻碍全要素生产率提升，制约经济转型与健康发展的问题，也是重要的金融风险源头，不宜再作为宏观调控工具继续使用。为促进房地产市场平稳健康发展，应坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，探寻房价持续上涨的宏观经济影响以及结构性体制性根源，构建房地产市场基础性制度和长效机制。
但这些改革触及深层次矛盾，需要处理复杂利益关系，必须具有改革担当、事业担当、责任担当，在关键问题上敢下决心、敢于拍板。房地产税就是明显的负面案例。房地产税2011年就开始试点，6年的时间反复论证，时至今日仍然难产。原因就在于房地产属于各方利益的交汇点，涉及住房者、炒房者、潜在购房者之间的利益博弈，涉及挤泡沫和保稳定之间的利弊权衡，建立在各方妥协、保稳定实际上是维护既得利益格局不变基础上的改革自然是知难而缓、因难而退。然而作为现代国家治理体系和财税体制的一项重要制度安排，房地产税的缺席对房地产市场发展和城镇化进程产生了巨大的扭曲：西部地区、三四线城市，房地产税作为重要的地方税种的缺失导致地方政府对“土地财政”的过度依赖，土地城镇化快于人口城镇化，出现“鬼城”，房地产需要“去库存”；而发达地区、大城市，没有房地产税约束的投机盛行又导致房地产供不应求，不断上涨的房价倒逼各种严厉的限购政策出台。同时，房地产税逐年征收、鼓励地方政府改善公共服务并吸引人口流入的良税优势无法发挥。房地产税已经成为经济健康发展和风险防控的关键，新时代改革不能再畏首畏尾、拖而不决，只要经过了充分论证和评估，且有分阶段到位的具体安排，就应当坚决改、大胆试。
（四）处置僵尸企业和风险点的市场出清问题
我们需要什么样的市场经济体制，什么是“好的市场经济体制”？关键是正确认识和处理政府与市场关系，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。对于金融机构以及金融市场体系，正确处理好政府与市场的关系尤为重要。众所周知，1998年就已经倒闭的海南发展银行，至今仍未完成破产清算，资产缺口仍在不断扩大,清算组仍在消耗人民银行的再贷款。这说明什么？说明金融机构的市场化退出机制仍未建立，行政干预、行政管制的偏好仍然很大程度上存在，金融生态主体“优胜劣汰”的自然规则还没有完全形成，影响了金融体系的市场化出清，进而也影响了金融生态主体的多元化和生命力，其结果必然是金融体系效率逐步下降。在存款保险制度已经建立的情况下，应尽快探索建立起优胜劣汰的金融机构市场退出机制，也是强化金融机构外部约束，促进其实现审慎稳健经营和可持续发展的重要举措。
四、改革的改革
新时代的改革不能“新瓶装旧酒”、“穿新鞋、走老路”，在属于“硬骨头”的重点改革领域要充分吸取过去的经验教训，沿着已经明确的改革方向一以贯之。
新时代改革需要充分汲取前期的经验教训。经过近四十年的改革发展，我国改革已经不再是“零基础”，已经积累了一定的经验和教训。从教训看，过去的一些改革存在思想上回避问题、态度上缺乏决断、认识上主要矛盾把握不准、系统性改革工程缺乏顶层设计、过度依赖短期行政手段、不允许改革“试错”等问题。新时代改革要充分地吸取教训、借鉴经验、总结规律，在改革的思路设计、决策执行、工作方式方法上做出适应新时代的转变，要直面存量问题、勇于改革决断、把握主要矛盾、重在制度建设、科学设计方案、形成良好氛围。
明确加强具有长效、法治、公允特点的体制机制建设，避免过度依赖短期行政手段。近年来，我国一些改革主要依赖行政手段推进，运动式色彩较浓，而具有长效、法治、公允特点的体制机制建设不足。这种工作方式固然有力度强、传导快、短期见效快的优点，但缺陷也是十分明显的。一是缺乏长效机制建设，无法从根本上解决问题产生的根源，短期改革的成果难以有效巩固，一段时间后又出现反弹，甚至可能“摁下葫芦浮起瓢”。二是短期政策容易用力过猛、过犹不及。三是一些周期性、阶段性政策对长期经济改革及相关法治建设成果的冲击，可能因一次调控就改变多年积累起来的市场经济重要的基本原则。
科学合理的方案设计是改革目标得以实现的重要保障。改革政策能否取得预期效果，关键在于是否尊重和顺应了市场经济的客观规律，是否全面考虑政策的期望效果及其“副作用”，是否对市场主体的预期和反应有充分估计。近年来的一些改革实践改革方案设计不科学、不合理的问题突出，导致改革执行效果与目标南辕北辙。比如，以加强金融服务小微企业为目标，要求金融机构既要加大小微企业的信贷投放，又要防控风险，不良资产不得上升，还要不提高小微企业贷款利率。三大要求基本上无法同时满足，金融机构在这样的约束下，提供小微企业信贷的动力极低。相当一部分号称“低息”的小微企业信贷，只是借助政策支持的名义，以小微信贷为通道，资金实际流向了地方政府的融资平台和房地产市场。又比如，放开村镇银行的准入，但又要求村镇银行必须由商业银行发起设立。试问，如果商业银行有动力在当地开展金融服务，为什么不直接在当地设立分支机构，反而要合资设立村镇银行呢？政策明显违背常识，无法真正实现金融服务三农的目标。
改革时不待我。从国际看，主要经济体都在推行结构改革，谁改革的步子走得更坚定更扎实，谁就在未来的国际竞争格局中占据优势。从国内看，党的十九大要求，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。民间投资的增长速度和FDI流入在相当大程度上影响甚至决定全要素生产率，决定经济增长的质量，而能否在关键改革上有所突破，又是民间投资和FDI信心建立与巩固的关键。近年来，民间投资持续不振、FDI信心下降，中央高度重视，出台多项政策但效果有限。根本原因在于我国关键领域改革进展不足，影响了市场的信心。1994年的财政体制改革，朱镕基同志要求，一个半月以内就要拿出初步方案，9月份能够完成最后方案，来年1月1日就可以实行新体制。当前就需要这种改革速度。
改革必须勇于决断。改革一定会有阻力和风险，不能盲动，更不能求稳求全,尤其不能夸大风险、过度维稳、不敢触动既有利益格局、不敢改变现有体制机制。改革推进中要有序改革,保持战略定力。改革推进中要防的风险主要是防范系统性风险，如果过度追求稳定，必然会使改革裹足不前，也会因延误改革最终酿成大危机。
改革必须确保改革方案的科学性,并在机制上保证其严格按照改革方案执行。改革方案不能以各方妥协一致为前提，更不能由利益相关方主导而偏离正确的改革轨道,或因利益博弈的复杂而停滞；改革方案不能大而化之、缺乏细节，导致似是而非，甚至与改革初衷南辕北辙。改革方案的执行要有第三方评估,确保正确改革方案执行一以贯之。
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黄奇帆财新发言亦引发了与会嘉宾的回应，央行研究局局长徐忠表示，外汇储备体制改革也需要考虑现实问题，“看起来很美好，但是现实很骨感”。如果比较中国外汇储备投资的收益率和后来成立的机构的收益率，得出的结论可能就是完全相反的。中国的财政跟国外的财政不能一样比，中国的财政是吃饭财政，现在地方政府还有那么多的隐性负债。为什么有隐性负债？是中央政府没有承担相应的责任。在吃饭财政的情况之下，如果发行特别国债，相当于什么？相对于用我自己的钱去买我自己的东西，也就是空手套白狼。1997年定向发行2700亿特别国债用于补充四大国有银行资本金，以及2007年以“定向+公开”方式发行1.55万亿组建中投公司把汇金公司从央行手中买下来，都属于财政发债银行买、自己为自己注资的做法，现在还要求汇金控股银行每年分红比例，用于偿还特别国债利息，这不是空手套白狼吗？
这跟后来的地方政府成立融资平台是一样的问题，空手套白狼的想法助长了地方政府的杠杆。因此，很多问题还是要从治理上加以解决。十九大提出来要完善国家治理，国家治理要现代化，不光是地方政府的财政要透明，中央财政也要透明，否则的话就是上行下效。对于这个问题一定要认识到位。
央行徐忠：中国需要什么样的金融监管体系？
2017-06-21 徐忠 陆家嘴论坛
大家上午好，非常荣幸参加上海陆家嘴论坛。这个部分的主题是金融监管与金融创新的协调与平衡。国际金融危机以来，金融监管政策一直是各界关注的焦点。
从国外看，主要发达经济体在对危机教训深入反思的基础上，积极推进金融监管改革，核心是提高金融监管标准，扩大金融监管范围，全面加强金融监管力度。如美国的《多德-弗兰克法案》、英国2012年的《金融服务法案》、欧盟的《金融工具市场指令》（MiFID II）等。但相关政策在提升金融体系稳健性的同时，也因监管强化阻碍了金融发展和金融服务实体经济而招致批评和反弹。今年6月，美国众议院通过了大幅反转《多德-弗兰克法案》的CHOICE法案（编者注：全称为《为投资者、消费者和企业家创造希望与机会的金融法案》），同时美国财政部出台首份金融监管核心原则报告（点击可查看“特朗普的去监管政策解读”），呼吁放松银行监管要求。
从国内看，随着经济进入新常态，从钱荒到互联网金融风险、从股灾到债市风暴，局部金融风险频繁爆发，不断暴露我国金融监管的深层次缺陷，这是“十三五”规划提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”的重要背景。
今天我想借这个机会，试图在梳理金融监管发展沿革的基础上，从经济金融理论的角度探讨有效金融监管体系的框架，供大家参考。
金融监管是伴随着金融市场发展而不断发展演进的。早期的金融监管是市场自发实现的。比如，1792年华尔街的“梧桐树协议”开启了美国证券行业的自律管理。1907年私人银行家摩根出面组织私人银行共同应对金融恐慌，最终促成了美联储的诞生。英国央行英格兰银行诞生之初也是一家私人银行。而随着金融危机的频度和烈度不断提升，尤其是“大萧条”之后，人们意识到金融危机所产生的巨大外部性和经济社会成本，仅仅依靠市场自律无法弥补市场失灵、防范系统性金融风险。理论上，经济学家们从权衡监管收益和成本的角度肯定了公共部门参与金融监管的重要性。实践中，出于降低危机外部性的考量，中央银行衍生出“最后贷款人”的职能，从而对金融机构的经营活动进行监督检查，实现金融监管从私人部门市场自律向公共部门监管的过渡。
二战后，随着凯恩斯政府干预主义的盛行，金融监管以“重度监管、安全优先”为导向，普遍实行严格的金融管制，由此造成严重的金融抑制而效率损失。随着凯恩斯主义在70年代遭到“滞涨”的阻击，金融监管理论开始反思金融管制的局限性，提出了管制供求失衡、寻租、监管俘获等监管失灵的理论解释。西方发达国家此后纷纷放松对金融业的严格管制，开始转向“轻度监管、效率优先”，奉行金融自由化。美联储前任主席格林斯潘将之描述为“最少的监管就是最好的监管”。
2008年国际金融危机爆发之后，轻触式监管下金融体系的脆弱性超过了微观层面的风险管理能力和宏观层面的监管能力，被认为是本轮危机爆发的重要原因，金融监管理论回到“安全与效率并重”，宏观审慎管理的重要性逐渐成为共识，对中央银行与金融稳定的关系也有了重新认识。
但从金融监管理论来看，究竟什么样的金融监管体制能够实现安全与效率并重、既严格又富有弹性、可以有效平衡金融创新与风险防范呢？我想从以下几个角度谈一谈个人看法。
中央银行与金融监管的关系
一是中央银行货币调控离不开金融监管政策的协调配合。从现代货币创造理论看，中央银行的货币供给是外在货币（Outside Money），金融体系内部创造的货币是内在货币（Inside Money），货币调控是通过外在货币影响内在货币从而实现货币调控的目标。而监管政策直接作用于金融机构，权威性强、传导快，具有引发内在货币剧烈调整的威力，相当大程度上决定了货币政策传导的有效性。今年4月以来，我国金融监管政策密集出台，事实上造成了货币乘数和M2的下降。可见，即使中央银行可以调控外在货币，但如果没有有效的监管作保证，外在货币投向何处、效率如何，这是中央银行无法控制的，也无法保证金融支持实体经济。
二是中央银行履行金融稳定职能需要获得相关金融监管信息。明斯基将融资分为三类：套期保值型、投机型和庞氏骗局。其中，套期保值融资（Hedge Finance）指依靠融资主体的预期现金收入偿还利息和本金；投机融资（Speculative Finance）指融资主体预期的现金收入只能覆盖利息，尚不足以覆盖本金，必须依靠借新还旧；庞氏骗局（Ponzi Firm），即融资主体的现金流什么也覆盖不了，必需出售资产或不断增加负债。一个稳定的金融系统必然以套期保值型融资为主，在套期保值型融资为主的金融体系中引入部分投机型融资，能提高金融体系的效率。为了维护金融稳定，中央银行天然承担最后贷款人救助职能，必然要求中央银行在法律上、管理上具备引导社会融资形成以套期保值融资为主的结构的能力，而这种能力必然建立在中央银行了解金融体系中各类型的融资及其相关风险的监管信息的基础上。这样就比较容易理解习总书记强调的“三个统筹”，以及宏观审慎管理与中央银行的关系。
三是中央银行行使最后贷款人职能开展危机救助需要金融监管政策的协调配合。最后贷款人流动性救助职能赋予了中央银行作为危机救助最后防线的重要地位。作为最后贷款人的行动指南，巴杰特（Bagehot）法则从19世纪以来就一直是中央银行提供流动性救助的重要遵循。因为问题金融机构是“微弱少数”，金融体系中的绝大多数银行还是健全的，中央银行既无责任也无必要为这小部分银行提供无偿救助，因此该法则要求中央银行在流动性危机时采取迅速果断的行动，防止系统性风险的蔓延，同时遵守向流动性困难而非财务困难的银行提供流动性支持的原则，防范道德风险。流动性困难的机构要提供高质量的抵押品，并对其收取惩罚性高利率。如果不参与事前事中监管，且监管信息无法有效共享，中央银行很难清楚掌握银行的资产状况，因而难以做出准确的救助决定，降低救助的效率。在这种情况下实施的救助，一部分事实上是在向已经资不抵债的问题金融机构输血，中央银行的最后贷款人职能被简化为付款箱，存在严重的道德风险。
监管体制要激励相容
一是监管目标应清晰明确。诺贝尔经济学奖得主霍姆斯特姆（Holmstrom）及合作者米格罗姆（Milgrom）在对多任务委托代理的分析中指出，面临多个任务目标时，代理人有动力将所有的努力都投入到业绩容易被观察的任务上，而减少或放弃在其他任务上的努力。
在金融监管领域，我国的金融监管者往往也直接承担发展职能，监管与发展的二元目标的激励下，监管者会自然地倾向于成绩更容易观测的发展目标，而相对忽视质量不易观测的监管目标。长期看，监管与发展是统一的，即金融体系稳定高效运行并有效地服务实体经济。但短期内，监管与发展可能出现政策倾向的不一致，存在目标冲突，就会出现监管者以发展为重，监管激励不足的问题。
从中央层面看，监管部门以大为美，以发展壮大本行业本领域为内在动力，在功能属性相同的金融产品、业务交叉领域出现监管竞争。监管者之间的竞争并不一定是坏事，只是在同样的金融产品缺乏统一规制的前提下，监管竞争易演变成竞相降低监管标准的监管竞次，导致“劣币驱逐良币”，必然损害监管的有效性和金融稳定。如果在统一监管规制的前提下，监管者的竞争就会成为市场发展的竞争，成为监管者改善公共服务、激发市场活力的动力，是有利于市场的长期发展和稳定的。
从地方层面看，地方政府以动员更多金融资源服务当地发展为己任，与旨在维护金融稳定的金融监管职能，尤其是审慎监管可能存在矛盾，地方政府承担部分审慎监管职能，但金融体系的系统性风险又由中央政府负责，可能纵容地方层面对金融体系进行行政干预，不利于金融体系的稳定。
二是监管权责应对等。经济学研究很早就意识到，监管是监管者行为的加总，监管者可能出于个人利益的考量而偏离公共利益目标，导致监管失灵。一是金融监管供求失衡。金融监管是公共物品，但监管者并不会毫无成本、毫不犹豫地按照公共利益提供公共物品。二是金融监管存在寻租。只要政府通过监管干预资源配置，私人部门就有租可寻，设租寻租降低资源配置效率。三是金融监管存在俘获，监管机构可能被监管对象俘获，监管与公共利益无关，是利益集团影响的结果。因此，激励相容的监管体制就是要通过合理的监管分工、严格的问责惩戒、薪酬等正面激励抑制监管者偏离公共利益的冲动，将监管者的行为统一到金融监管的整体目标上来。
从监管分工看，金融监管的激励理论指出，金融监管的总体目标以某种方式分解后交由若干监管者承担，这是监管专业化和监管范围经济之间平衡的结果。如果分工出现权力和责任不匹配，就会导致监管机构严重的激励扭曲，有权无责往往权力滥用，有责无权则监管目标无法实现。从金融风险事前事中事后管理看，承担最后贷款人危机救助的中央银行以及作为风险处置平台的存款保险，一旦与事前事中日常监管分离，不仅危机救助和风险处置会因为信息不对称而缺乏效率，还会因日常监管者不必完全承担救助成本逆向激励其道德风险。因此，激励相容的监管分工下，危机救助者和风险处置者往往也承担日常监管职能。
以存款保险为例，建立之初存款保险主要是作为仅负责事后偿付存款人的“付款箱”，但经过金融风险的检验，纯粹的“付款箱”模式被证明是不成功的，其局限性在于仅承担事后买单的责任，而不具备事前监督的权力，责任明显大过权力，难以有效应对监管宽容和道德风险，导致处置成本高昂，无法及时防范和有效化解金融风险。从国际发展趋势看，存款保险制度模式逐渐向权责对称的“风险最小化”模式收敛。一是存款保险可实施基于风险的差别费率，对风险较低的投保机构适用较低的费率，反之适用较高的费率，促进公平竞争，构建正向激励。二是赋予存款保险早期纠正职能，存款保险有权力检查、干预问题银行，在银行资不抵债之前，尽早发现并采取措施，实现金融风险“早发现、早处置”。
从问责机制看，金融监管者由于并不完全承担监管失误导致危机和风险暴露的成本，导致监管激励不足，监管的努力程度低于最优水平。同时，即使有明确的监管制度，监管者也可能有法不依。问责机制就是要基于监管失误对监管者施加惩戒，强化其监管激励。比如，2001年澳大利亚HIH保险集团倒闭，澳大利亚金融监管局（APRA）被认为严重的监管失误，并可能存在政治献金的利益输送，澳政府专门成立皇家调查委员会进行调查，多名监管人员受到问责并免职。
合理的监管者薪酬水平也是“权责一致”、激励相容的另一面。监管的有效性相当大程度上既取决于监管者的主观能动性，又取决于监管者与监管对象专业水平的对比。在监管机构薪酬水平与市场差距过大的情况下，监管机构人才不断流失、监管专业性下降无法避免。
三是监管政策应公开透明。迪瓦特旁（Dewatripont）和梯若尔（Tirole）等人的研究，将不完全契约理论引入金融监管，指出由于监管者容易受政治力量的影响，或被监管俘获而偏离公共利益的目标，因此监管政策的自由裁量权应与监管机构的独立性相匹配：对独立性较强、能将广大金融消费者利益内化为自身目标的监管者，可以被赋予更多的相机监管的权力；而对于独立性较弱、受政治压力及利益集团的影响较大的监管者，则应当采取基于规则的非相机性监管制度，增加监管政策的透明度，这也是《巴塞尔协议》等国际监管规则的理论基础。通过透明的监管规则实现激励相容，在金融监管发展的各个阶段都有具体体现。比如巴杰特法则明确要求最后贷款人的流动性支持必须以合格的抵押品和惩罚性利率为前提；微观审慎监管通过明确的资本充足率要求金融机构风险总量（总资产）与自身风险承受能力（自有资本）相匹配；宏观审慎监管对系统重要性金融机构施加更高的监管要求，要求订立“生前遗嘱”，基于“大而不能倒”的隐性保护而提高监管约束。
金融监管与市场机制的平衡
监管与市场的关系是金融监管理论持久的争论。监管与市场互补、弥补市场失灵、克服金融市场的内在缺陷是金融监管的基本出发点。然而在金融监管理论与实践发展的历程中，互补和替代很难有清晰明确的界限，分寸难以拿捏，监管既容易缺位无法弥补市场失灵而产生系统性金融风险，也容易越位抑制市场机制作用导致效率损失。我认为，准确界定监管与市场的关系既应从“大处着眼”，将金融监管视为金融治理体系的一部分；也应从“小处着手”，对金融风险属性加以区分、政府监管应主要应对系统性金融风险。
（一）金融监管是金融治理体系的组成部分
金融监管并非孤立的存在，而是金融治理体系的组成部分。金融部门的风险管理来自金融机构的内部控制和外部约束，内部控制取决于公司治理及其相应的制度安排,外部约束则包括政府监管与市场监督两个方面。因此，金融治理体系应是金融监管由与其他市场化约束机制相互配合共同实现金融稳定的目标。
金融危机的教训显示，金融机构的稳健性和韧性是保证金融稳定的基础。而完善金融机构的公司治理，有利于形成有效的决策、执行、制衡机制，把风险防控的要求真正落实于日常经营管理之中。同时，明确金融机构经营失败时的市场化退出机制，包括风险补偿和分担机制，加强对存款人的保护等，能有效防止银行挤兑。这些市场化的约束机制，使得高杠杆、低资本、不良贷款等现象均不得宽容，有助于从内在提高金融机构的稳健性，在微观、局部的风险防范上往往比政府监管更有效率。
然而从我国实践中，市场化约束机制的作用往往没有充分发挥，导致风险事前事中管理完全依靠金融监管，最终形成中央银行最后贷款人的无限责任。
从公司治理看，金融监管机构很多时候行使的是行业主管部门的职能，着眼点往往是如何“管企业”，而不是考虑如何完善企业的公司治理。近年来，金融机构监管部门在机构准入和风险处置过程中，频繁派人出任被监管机构的高管，导致监管部门和被监管机构人事关系复杂，既影响监管的独立性，又干扰了金融机构人事制度改革。同时，监管部门还制度化派员列席金融机构股东大会、董事会和监事会等内部会议并发表意见，影响董事、监事履职，干涉金融机构自主经营。监管部门与股东单位存在管理界限不清的问题，使得金融机构同一事项要面临多个“婆婆”不一致的要求，有时导致金融机构无所适从，甚至导致资本约束等监管要求流于形式。相反，《G20/OECD公司治理原则》提出的“为金融机构建立完善稳健的公司治理架构提供指导，定期评估公司治理政策、措施和执行情况，并要求金融机构对实质性缺陷等采取有效措施和手段”等有利于完善公司治理的工作，金融监管机构却很少涉及。
从风险处置和市场退出机制看，我国近年来在处置金融风险存在很多缺陷和不足，集中体现为监管部门行政处置的模式存在诸多弊端，以及存款保险市场化处置机制作用受到制约。一是监管职责与处置目标不一致，缺乏及时启动处置的内在动力。从监管部门的立场出发，出现风险后通常希望推迟处置时间，容易错过最佳处置时机。二是缺乏专业化的处置平台，风险处置的市场化程度不高，处置效率低下。大量退市机构“僵而不死、死而不葬”现象普遍，资产“冰棍效应”日增，清算费用和损失日益扩大。三是缺乏正向的激励约束机制，容易引发金融体系道德风险。由于监管部门不承担处置成本，处置成本主要由国家承担，导致市场约束弱化，容易鼓励或诱发金融机构的恶意经营行为。四是各监管部门自建救助机制，处置政策碎片化，既违背了投资者风险自担的基本原则，不利于打破刚性兑付；在风险暴露时又难以真正实现“自救”，不得不依赖中央银行的最后贷款人救助。
(二)政府监管以守住系统性金融风险的底线为重点
自诞生起，金融监管理论就区分系统性风险和非系统性风险，并采取差异化政策应对：政府监管主要是针对系统性金融风险，非系统性金融风险主要由市场自律解决。巴杰特法则要求中央银行提供流动性救助以应对流动性短缺的系统性性冲击为目标，不是拯救个别金融机构，即最后贷款人是系统性金融风险的救助者，非系统性金融风险应由市场自主出清。此后，双峰监管(以审慎监管和消费者保护并重的监管体系）理念中审慎监管又以系统性金融风险与非系统性金融风险为界，分为宏观审慎和微观审慎。旨在防范系统性风险、维护金融体系稳定的宏观审慎一直是公共部门的职责，而微观审慎监管可在一定程度上让渡于市场自律。
区分风险属性，政府监管以防范系统性金融风险、维护宏观金融稳定为重点，是基于“安全与效率”界定监管与市场的边界。一方面，如果风险属于非系统性金融风险，那么金融风险的外溢性是有限的，对金融安全的威胁较小，因此宜以微观审慎的合规监管为主，可以更多的依靠市场自律承担部分监管职责，风险处置主要借助存款保险的市场化处置方式，这样可充分发挥市场机制优胜劣汰的作用，形成正确的市场纪律。
另一方面，如果风险属于系统性金融风险，那么风险防范必须坚持底线。鉴于系统性风险巨大的外溢性和经济社会成本，危机救助和风险处置不仅需要存款保险，还必然涉及中央银行最后贷款人职能甚至财政资金的参与，政府部门需要大量调用社会资源深度介入。因此在事前事中监管中，除了微观审慎监管要求外，系统性金融风险防范必然要求施加逆周期、降低风险传染、限制“大而不能倒”的宏观审慎管理要求，这是风险管理事前事中事后的权责一致，激励相容。
监管要有效平衡金融创新与风险防范
最近一次的全球性金融危机表明，如果金融创新缺乏完善的制度环境，则容易脱离开实体经济，走上盲目扩张、盲目发展的道路。为了创新而创新，游离于实体经济之外的“概念化、泡沫化”金融创新，终将成为无源之水、无本之木，只是昙花一现。浮华褪去之后，不仅不能起到促进经济发展的作用，反而给金融业和实体经济带来巨大的灾难。
作为支持金融创新健康发展的重要制度，金融监管应对不同形式的金融创新采取差异化的应对。
一是首先要区分审慎监管与非审慎监管，对原本应是非审慎监管的业务和机构，从事了应审慎监管的银行业务，对这种属于违反监管规定的所谓金融创新，应严格执行监管规定进行取缔，比如近年来部分P2P平台以金融创新的名义发展的资金池业务。
二是对明显属于规避监管、监管套利的金融产品，金融监管也应主动打击，比如部分金融机构的金融创新产品名为发展直接融资，实际是走样的信贷替代产品，资金投向限制性领域，博弈宏观调控。
三是对确有创新价值，且功能属性与现有金融业务和产品相同的金融创新，应按照功能监管的原则，施加统一的监管规则，比如目前的资管产品。
四是对暂难以准确定位的金融创新，可以考虑借鉴国际上沙箱监管的尝试，监管者应提高风险警觉性，不能只在出现问题后才采取行动，要有预判、有预案。
五是基于互联网金融业务的区域属性日益弱化，应进一步理顺政府与市场、中央与地方的监管关系，确保中央监管部门与地方监管部门高效协调运转，守住不发生系统性金融风险的底线
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