山东不容易

作者 | 南风窗记者 何治民

6月中旬以来，山东等多省发布区域内都市圈发展规划，都市圈发展迎来新一轮扩张。

此轮扩张有两个背景。其一，2019年，中国城镇化率突破60%，城镇化进入新阶段，从国际经验来看，都市圈将是未来城镇化的主力。其二，从去年开始，中央多次强调发挥中心城市、城市群的带动引领作用，今年更是将“发挥中心城市和城市群综合带动作用”写进政府工作报告。

放眼全国，过往中国快速城镇化的实践中，中国各大城市群发展出自己的模式：内陆省份强省会单极驱动，如湖北、陕西、四川等，沿海发达省份多以双极或多头驱动，如广东的广州、深圳，山东的青岛、济南，福建的厦门、福州，江苏的南京、苏州、无锡等等。

青岛湾栈桥

值得一提的是，广东、江苏、山东作为全国GDP前三甲的省份，均是双极或多极驱动。但与江苏不同，山东省均衡发展的倾向更明显，省内16个地级市GDP均在1500亿元以上，且省内双子星（济南和青岛）之间的差距已经缩小到1000多亿元。

这样的结果是，济南成为全国最没存在感的省会之一，2017年，首位度（省会GDP占全省GDP比重）不足10%，曾被中央巡视组毫不客气地点名称“省会作用不够”“中心城市作用不够”。

显然，这和当下省会纷纷强势崛起，引领区域发展的趋势有些格格不入。

双子星，两个都不容易

同处于全国GDP第一梯队，山东经济发展势头不如广东和江苏，有人认为重要原因是缺乏中心城市的引领。

提起经济大省山东，本地人自豪的莫过于山东有三个“一”：即GDP过一万亿美元，人口近一亿，人均GDP超过一万美元。但直到2016年，山东才拥有青岛这唯一的万亿城市，时至今日，青岛在17个万亿俱乐部里名次依旧比较靠后，但同为经济大省的广东、江苏，均有3座万亿GDP城市。这大概是山东中心城市引领不足的又一例证。

山东也有说不出的无奈。自古以来，齐鲁大地的称呼就道出了山东地形的尴尬，泰沂山脉屹立在山东省域的地理中心，加上东南侧的五莲山脉，让山东省内任何一座城市都缺乏中心引领的地理优势。

济南锦绣川水库库区

事实上，山东中部多山、东侧为山东半岛的地理文化，让山东天然地少一些抱团发展的冲动，各自为政反而是最经济的方式。而双子星的出现，便是这种文化的集中体现，且它们各自的标签很明显，济南是省会，青岛为港口城市、计划单列市。

“省会+港口（计划单列市）”城市的双城模式并非山东独有，还有浙江的杭州和宁波，福建的福州和厦门，辽宁的沈阳和大连。

只是，山东双子星发展困境凸显。

先说济南。一直以来，在省内，济南的经济长期落后青岛，2004年还被烟台反超，直到2018年，济南GDP才再次超过烟台，这也意味着，在过去长达14年的时间里，山东省内经济体量上的双子星为青岛和烟台，而济南只是十足的弱省会。

公开数据显示，2017年，在全国27个省会中，济南的首位度最低，不足10%。直到去年，济南合并地级市莱芜后，才坐稳老二的位置，同时，将与青岛GDP的距离缩小到2000亿元以内。即便如此，济南的首位度在全国范围内依旧垫底，仅为13.29%。

6月5日，济南泉城路“夜市”，艺术家在街头表演柳子戏

在中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀看来，一般省会城市经济占全省30%左右，是比较合理的水平。放眼全国，高于30%的省会城市有武汉、海口、成都、西安、兰州、西宁和银川等。

相比之下，在一个7万亿的经济大省山东，省会城市GDP不足万亿，首位度依旧在15%以下，济南是名副其实的“大省小省会”。

然而，做大做强省会要付出更大的成本。更糟糕的是，当济南还在专注如何缩小和青岛之间的距离时，隔壁郑州获批国家中心城市后，就开始对济南的腹地展开争夺。如今，济南西边的聊城、菏泽已被外界纳入以郑州为中心的中原城市群。目前，济南到聊城，依旧没有直达高铁，最快需要1个半小时，被郑州挖墙脚也不足为奇了。

不仅如此，济南还要面对北边京津冀城市群、南边长三角城市群对省内城市的虹吸，2017年时任济南市委书记王文涛用“可能坍塌”来形容济南面临的区域竞争格局。

济南最大地摊环联夜市成“网红打卡地”

与济南不同，青岛陷入不进则退的困境。2018年，修订后的2018年青岛全市生产总值为10949.38亿元，较之前公布的12001.5亿元，缩水1052.12亿元，缩水达到10%。

2019年，青岛全市实现生产总值11741.31亿元，在全国城市GDP排名中已滑落到第14位，处于前有宁波、无锡等超越者，后有郑州、长沙等追兵的境地，且郑州GDP只比青岛仅少151亿元。

经济缩水的背后，是青岛产业结构不理想。2019年，青岛三次产业结构调整为3.5∶35.6∶60.9，曾经的工业大市，如今工业占比偏低，而第三产也没能顶上。在缩水的1052.12亿元中，第二产业缩水最严重，达到817.27亿元。

成也均衡，败也均衡

有意思的，在很多文件中，山东更多注重的是全区域平衡。从2016年《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》中，明确的“两圈四区”，再到今年6月发布的“一群两心三圈”，均覆盖了全省所有地级市。

当然，山东的均衡发展策略也会支持双子星发展，特别是在两个城市交通规划和城市发展规模上。

不可否认的是，长期以来的均衡发展策略，让山东全员的发展均在线。早在2016年，山东就有15个城市入围中国城市GDP百强，数量居全国各省首位，并一直维持到2018年。直到2019年，受第四次经济普查修订影响，让滨州、枣庄、聊城三个地级市退出百强名单，仅12个城市入局，仅次于江苏。

这也从侧面反映了，山东半岛城市群“两圈四区”规划对地级市全覆盖的利好逐渐释放。正如上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在接受南风窗记者专访时提到，中心城市扩大都市圈范围，对外围城市而言相当于是加大对它们的投资，在一定程度上对外围城市是有好处的。

山东青岛港

但成也均衡，败也均衡，特别是对双子星的均衡政策，容易无形中在省内制造竞赛氛围，让双子星忙于省内竞争，而忽略了外部环境的变化，不知不觉中，山东在经济大省向经济强省的转变中落后了。如2018年，青岛主政官员多次在大会上的表达的是“警惕济南在全力冲刺万亿城市，”却没有意识到，放眼全国，大批省外的竞争者也在奋力追赶。

如果时间回拨到20世纪80年代，山东的GDP曾位列全国第一，即便后来改革开放让广东、江苏迅速崛起，反超山东，但在2004年至2008年，山东依旧能绝地反击，拉下江苏，登上GDP第二的位置。 

2008年金融危机后，山东再次退回到第三，且广东和江苏发展一路稳中向好，去年广东率先突破10万亿，江苏也达到9万亿量级，而山东一直在7万亿级别上寻求突破。

经济发展乏力，归根结底是产业发展缺乏活力。同样作为经济大省，山东经济和广东、江苏相比最大的差别莫过于，广东、江苏都有着活跃的民营经济，而山东国有企业为主导的产业格局已根深蒂固，这大概也是国务院把新旧动能转换综合试验区放在山东的原因之一。国有企业的强大无形中压缩民营经济的发展空间，特别数字新经济的开拓。

5月15日，山东青岛市即墨区某针织公司的工人在检验童装产品质量

目前，尽管山东拥有了继上海(浦东)人工智能创新应用先导区之后的全国第2个人工智能创新应用先导区，但也改变不了其在新经济的布局已落后江浙、广东等沿海经济活跃省份的事实。

人口的流动趋势在一定程度上也揭示着不同区域产业发展的活力。数据显示，2017年至2019年，连续三年，山东都是净流出，流出人口总数达80万。而数字经济发达的杭州，2019年人口净流入55.4万。

再将目光聚焦在山东省周边，隔壁郑州2019年人口净流入46万，反观山东省内两个副省级城市，倚靠省内1亿人口资源，两市加起来的人口净流入不足20万，可想而知对省内的吸引力。

一个主内，一个主外？

有一点需要明确，区域经济发展中，无论是单极驱动还是双核或多极驱动，本身并没有优劣可言，只不过是各区域综合自然地理、历史和产业发展特性而做出的选择。

济青双子星中心引领优势不足，省域经济腹地面临被周边城市群吞噬的威胁，经济发展动能和活力不足等，这些山东目前面临的困境已经暗示，在政策和全国各地都在纷纷打造“中心城市引领城市群发展”的当下，山东过往传统的双子星均衡发展战略到了需要调整的时候了。

要知道，即便都是双子星驱动，各省的资源禀赋不同，也需要根据经济环境或发展趋势变化，适时调整，用陆铭的话，就是要发挥双子星的比较优势。

5月28日，山东济南人才市场恢复现场招聘活动，并举办现场招聘会，供求双方免费参加

显然，山东已经意识到了这一点。梳理山东省近两年的区域协调发展政策，释放出的三个信号值得关注。

其一，从《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》中规划的“两圈四区”，再到今年6月发布的“一群两心三圈”“两心”的提出，让加强济南、青岛双子星中心引领作用的意图十分明显，也宣告山东正式加入“中心城市引领城市群”发展的行列。

其二，从去年并入地级市莱芜市到今年画出“省会都市圈”，明确将周边的淄博、泰安、聊城、德州、滨州、东营七市纳入济南朋友圈，济南强省会战略继续扩大。值得注意的是，聊城已经是以郑州为中心中原城市群的成员，此举也意味着济南打响了和周边省会的经济腹地争夺战。

可以想象，随着济南强省会的继续推行，华北平原区域的经济腹地争夺战将更激烈。不过从济青双子星的比较优势分工来看，囿于青岛的地理位置，扩大经济腹地的重任也只能落到济南身上了。但需要注意的是，尽管合并莱芜让济南坐稳了省内老二的位置，也只让济青GDP之间的距离缩小到2000亿元以内。

但仅靠行政手段扩大区域范围获得人口GDP规模的增长，显然不是最优的强省会战略，唯有与市场需求、与自身产业优势结合起来，才能激发强省会的活力，实现中心引领作用。

青岛台东三路步行街

其三，随着济青高铁的开通，双子星之间协调发展的趋势明显，这也补齐了传统模式下，济青双子星重竞争轻合作的短板。济青高铁，让济南到达青岛后，借助青岛的综合交通网络，形成济南到日照、烟台、威海等省内沿海城市的2~3小时交通圈。

同时，济青之间也将形成济青高铁、胶济客运专线和原胶济铁路并存的“客货分离六线”运输格局，让青岛得以更高效共享济南的经济腹地，将青岛为头的港口城市的资源配置到全省。

这三个信号背后勾画的蓝图清晰可见，即山东济青双子星，一个主内一个主外的协调驱动发展格局逐渐清晰。

但这只是一个宏伟和理想化的蓝图，距离现实还很遥远，而山东省当下要做的事情，显然还远不止这些。

    编辑 | 谭保罗

排版 | 阿丽菜

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