一个价值400亿的教训

作者 | 南风窗记者 施晶晶

7月12日，一则《亲眼看看独山县怎么烧掉400亿》的视频引发关注，22分钟的纪录把这个位于贵州最南端、曾列入贫困县名单的小县城推上了风口浪尖。

视频中，博主“马督工”实地走访独山县，探访包括古风博物院、水司楼、盘古庄在内的十余座建筑，这些建筑物基本处于烂尾和空置状态，无人施工或看管。视频中提示的400亿投资数额更是刺激着公众神经。

据《中国纪检监察报》披露，这400亿是独山前任一把手被免职时留下的债务，其中绝大多数融资成本超过10%。

7月14日，独山县回应公众关切，称“通过续建、缓建、转建和压缩建设规模等方式，分类分批推进整改。”

其中备受关注的“水司楼”（净心谷大酒店）项目，采取市场化运作模式签订合作协议，将于近期进场施工。

独山县影山镇净心谷景区的“天下第一水司楼”高99.9米，24层，占地面积5900平方米

7月16日晚，黔南州人民政府网站再发通报，将独山县、三都县举债建设形象工程定性为历史遗留问题，重申对两地前任县委书记的处理情况，并称“遗留问题的彻底解决需要一定时间、有一个过程”，寻求舆论理解。

关于债务数额，该通报称，截至2020年6月末，独山县政府债务余额135.68亿元，三都县政府债务余额97.47亿元，其余为企业债务等。

面对质疑，官方已有整改姿态。面子工程对继任者是遗留问题，对公众来说却是老问题。想平息舆论的质疑，不仅需要亡羊补牢，更需要防微杜渐。

所以批评之余，不妨把独山作为一个典型样本，读懂独山背后的决策与发展逻辑，就能找到政绩工程深层的症结。

豪赌

一个两千多平方公里大小、36万人口的自治州下辖县，却建起了大学城、科学城，一个银行支行坐拥一栋数十层的大厦，县级博物馆命名为“博物院”……

从投资和发展角度看，这些建筑虽部分烂尾，但总体给人“震撼”的感觉，并非只是以往“奇葩”的印象。这也让人怀有一丝希望，如果不烂尾，还真有发展起来的可能？

相比于水司楼的高昂造价，游客显然不能为当地创造收入

客观来说，400亿的花费虽超出普通人想象，但对“基础设施薄弱、产业发展缓慢、民生工程短板较多”的原贫困县独山来说，要想打开新局面确实需要砸钱。不过，关键不在砸钱多少，而在于砸得是否合适，能有多少回报。

我们怕的是“不计成本”的建设，没有调研、缺乏论证的“拍脑门”决策。

豪赌背后，是地方寻求发展、产业转型的冒险驱动。梳理独山县2016年以来的国民经济和社会发展报告，产业结构调整是重点。到2018年，独山第一、二、三产业占比分别为20：30：50。

其中农业总产值约35亿，畜牧业产值21亿，规模工业总产值约118亿，比重最高的第三产业，商贸物流产值仅30亿余元，文化旅游业的经济效益未见披露。

农业成果是黔南州当地媒体报道里的重头戏

从结果来看，工业对经济的回报效率更高。但是，独山县2016年一份重大项目调度表里，出现了20项城建、旅游投资，累计投资目标达131亿，其中就包括水司楼和多个国际商贸城的续建项目，均为第三产业。11项工业项目投资目标约154亿，3项农业投资目标约3亿。

如此布局，不能不提到独山前任县委书记潘志立。

潘志立，江苏人，原江苏海安经济开发区管委会主任，2010年空降到当时还是国家级贫困县的独山。

潘志立在独山县委书记岗位上共任职8年

回顾当地宣传报道，潘志立很重视招商引资。但要把别人养大的好孩子引到自己家来，独山的吸引力明显不足，效果不及预期。

2014年之前，独山县曾大力承接引进水晶产业，这是被沿海发达城市淘汰的高污染行业。经济增长的同时，独山却因“三无”小作坊式经营，造成了严重污染，后被省环保厅要求规范整改，省委书记和省长专门作了批示。

一份潘志立任内的五年发展综述这样写道：过度依赖资源是独山经济发展的短板。

任职期间，潘志立做了两件事。

一是超前谋划了（原文表述如此）“一城六区八镇”的行政区划调整，将原18个乡(镇)撤并为8个镇，142个村(居)调整为64个。在潘看来，这样能形成集聚效应，有利于吸引项目落户。

二是大面铺开大学城、经济开发区、工业园区、文化旅游园区等一系列项目。

据媒体报道，当时潘志立还特别青睐一项明星工程“传奇影视城”，这一计划体量为浙江横店影视城两倍的巨无霸，号称要打造“世界第一”景观。

接手这一项目的郭勇称得到了官方“可以融资，政府给优惠政策，先施工后办手续”的鼓励。可之后，项目出现资金链断链，引发施工纠纷，郭勇被指控非法占有和合同诈骗入狱。项目最终被政府接盘缩减，目前已经停建取消。

官员任内力求发展本没错，独山的问题在于盲目上项目，没有因地制宜，找对适合独山的发展路径。什么都想做，却什么都没做成。

2019年8月，贵州省纪委监委网站通报潘志立被开除党籍和公职的消息。2020年4月，安顺市中级人民法院一审宣判潘志立受贿、滥用职权一案，决定执行有期徒刑12年。宣判后，潘志立提出上诉。

中国纪检监察报透露了更多细节：潘志立平时工作作风霸道，重大事项决策基本上都是他一人说了算，全然不顾设计、预算、审计环节缺失，导致独山县违法违规占地达2.8万亩，国有资产损失10亿余元。

潘志立被调查后，独山县共有多名干部被问责处理

借钱

独山举债大建，公众关心的另一个问题是，钱是怎么借到的？

这里要提到“地方债务”。

借钱搞建设、发展经济完全可以理解，因为基层政府往往缺乏稳定可靠的收入，钱不够花。

财政部数据显示，2020年6月，全国发行地方政府债券2867亿元。除此以外，许多地方政府还有一些不列入统计的“隐形债务”。

2015年以前，地方政府并不具备发行债券的权力，但地方政府早已通过各种名目的投资公司，搭建融资平台，向银行、基金等金融机构贷款，或向社会发行企业公司债或项目债，进行融资。

2015年开始，地方政府债券成为唯一合法的直接举债模式，与上述“城投”和“融资平台”并行。

独山2016年国民经济和社会发展执行情况文件中，提出“做大平台、融大资金、建大项目”的要求，并透露了全县共有融资平台36家。

独山县有多个与民生经济无关的建设项目

根据学者罗党论2015年的一项统计，地方政府发行债券的平均期限为5．17年，最长期限达到20年，而地方政府的平均任期为3-4年，大部分债券偿债期限要跨越两届甚至两届以上政府。

到2020年5月，地方政府债券平均发行期限15.5年。

这意味着当届政府可以把还债压力转移给继任者，给了“只管借不管还”机会，既借钱搞工程出政绩，很快又可以拍屁股走人。

此外，政府和社会资本合作模式（PPP）原先作为基础设施建设的重要模式之一，效率显著的同时，也为变相举债提供机会。尴尬的是，对各种变相举债仍缺乏实质性约束，进而造成地方债务风险。

2010年，国家财政部发表在《经济研究参考》的一份报告，分析了我国地方政府债务风险的成因，其中提到：地方政府之所以超常规进行城市建设，既有“政绩考核”方面的驱使，也包含着诸如吸引外来资本，升值土地的经济利益。约束机制的不健全，片面的发展观和政绩观直接导致地方债务的膨胀。

对照来看，独山是个反面典型：

大学城、科技城、商贸城、旅游城，多个项目同时开动，沉溺于“大而全”，超出标准建设，脱离现实需要。上亿投资砸进了水司楼，却游客寥寥，原先入驻的商户纷纷赔钱关门，各个项目招商引资达不到预期，没有转化成直接经济效益，难以回收成本，偿还债务。

独山县开建了包括大数据中心、科学城、大学城在内的多个大型项目

正如报告所概括的：机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，助长了地方政府的盲目举债。

这，也是最需要警惕的地方。

希望

上一任落马未满一年，新任临危受命，摆在继任者面前的至少有两个挑战：一是烂尾或闲置的楼，二是有待化解的债。

“续建、缓建、缩建”是通报给出的思路。“盘活”二字说起来容易，但谁都知道，钱已经砸了，楼已经烂尾了，在当地禀赋没有巨大改观的前提下，“盘活”这些烂尾的建筑肯定不会那么容易。

独山县烂尾建筑之一

7月15日，贵州黔南州政府官网一项答复中提到，独山县今年49个项目申请中央资金7.1亿元，这也是消化存量的一种求助做法。这个数字接近独山县2019年全年的财政收入，但在百亿债务面前却只是杯水车薪。

独山已经留下了深刻的烙印，未来的道路肯定还会有许多困难。但负重前行并非没有希望，如果独山能痛定思痛，实事求是，找到真正适合自身的发展路径并踏实走下去，今天的亡羊补牢就不算晚。这也是36万独山百姓和所有关注独山的人都希望看到的。

而在独山之外，更多的“独山县”当引以为戒。

    编辑 | 郑嘉璐

排版 | GINNY

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