当市长不再管县长
The following article is from 江南智造总局 Author 何欣
以智慧与责任，重构产业和城市
近期，区划调整成为全国热点话题。6月中下旬，仅5天时间，成都、长春、烟台、邢台等地发布撤县设区等相关行政区划调整。
在我国，县级市的管理一般有两种模式，省直管或地级市代管。随着城镇化的推进，城市发展对空间区域提出要求，撤县设市或撤县设区成为了主要方式。
因地方盲目追求“撤县改市”，导致县级市市区农村人口比重过大、城郊比例失调，1997年，国务院叫停撤县设市政策。在一定程度上，加速了“撤县设区”的发展。
梳理江苏行政区域调整的历史，发现该省曾有两次“撤县设区”热，第一次正是发生在国务院叫停了“撤县设市”政策后，即1997年至2004年，第二次发生在2009年之后。
据不完全统计，自2009年以来，“撤县设区”更是成为江苏行政区划调整的主基调之一，多达20例。
去年，中国城镇化率突破60%，意味着城镇化发展进入都市圈发展阶段，各城市开启做强做大模式。作为13个地级市全员进入中国GDP百强城市的经济强省，2019年江苏省城镇化率达到70.61%，高出全国平均水平（60.60%）10个百分点。
在此背景下，江苏的探索过程无疑非常值得关注。
6个地级市“无县化”
一般来说，经济越发达的地方，城市通过行政区划调整扩大经济腹地的需求就越强烈。从上个世纪80年代开始，随着苏南模式的运行，苏南地区的经济迎来较快发展，该区域也较早启动了行政区域调整。
如前文所说，在1997年至2004年，江苏迎来第一波“撤县设区”热。如，南京市的江宁区、浦口区、六合区均在2000年左右“撤县改区”而来，同时，无锡的锡山区、惠山区，苏州的吴中区、相城区，常州的武进区、新北区等都是在那个时候撤县改区而成。
2009年以后，长达10年的时间，是江苏新一轮的“撤县设区”潮，据不完全统计，江苏共经历约20次行政区划调整，其中，最近的一次是2018年，南通市海安县“撤县设市”为海安市，由省直辖，南通代管。
具体来说，在十三个设区市中，只有宿迁和镇江没有进行撤县设市或撤县改区的调整。经过多次调整，目前江苏省内南京、无锡、常州、苏州、镇江、泰州6个设区市实现“无县化”，其中，在2013年，省会南京成为省内第一个也是唯一一个“全区化”城市。
值得一提的是，从这些“无县化”设区市的行政区划调整历程来看，与设区市的距离以及交通便利程度是“撤县改区”的主要考虑因素。
如果说第一波地级市“撤县设区”热的近郊化特征明显，那么2009年以来的区划调整，交通便利性因素则更为突出。便利的交通网络，开启城镇化加速度，也让城市的范围越来越大。在江苏，区政府所在地离地级市中心城区20公里以上的县改区很常见，距离最远的甚至达到100公里，如南京市高淳区。
当下，随着城镇化的持续推进，全国掀起新一轮的撤县设区，从目前江苏省内设区市的行政区划信息，徐州、宿迁、盐城、连云港、淮安均有3个以上县，从客观条件上来说，这些地方有更大可能迎来新一轮区划调整。
其中，民间呼声较高的有徐州沛县，沛县是徐州的县级市，人口达到130万，2019年GDP达到778亿，2020年，位居全国百强县第52名，综合和科技实力都不错。
早在5年前，就曾流传着沛县要“撤县设市”，当时徐州、沛县两级政府都发布了“沛县撤县设市”征求名称的公告，随后，“推进撤县设市”也写入2015年、2016年沛县的政府工作报告。
徐州市
最重要的是，徐沛快速通道贯通以后，从徐州市区至沛县城区仅需30分钟，如今，沛县境内已有4条交通干道直通徐州，且沛县处于江苏和山东两省交界，如此一来，沛县撤县改区后，能较大程度释放徐州苏北交通枢纽的效应，通过沛县延伸到更广的腹地。
而从设区市城市主体层面考虑，“最想”将代管县“撤县设区”的莫过于是苏州了。众所周知，苏州代管的昆山、常熟、张家港、太仓四个县级市，都是知名的经济百强县，其经济体量早已超过中部地区一般地级市，如果能实现撤县改区，将再次提高苏州的经济地位，但这些县级市强大到和苏州紧密度不够，这种区划调整的可行性还需要不断探讨。
相比之下，南通市内的4个代管县级市，民间声音更加看好其区域整合的前景。近两年，随着长三角一体化的推进，南通成为江苏区域经济中的一批黑马，甚至有了取代常州的迹象。
特别是最近沪通铁路开通后，南通与中心城市上海的距离被大大缩短，南通经济地理的优势再次被激发。目前，在南通代管的4个县级市中，经济较好的海门和启东市，从他们的地理区位来看，如果能成功将其“撤县改区”，将更直接连接上海。
南通市
撤县设区的价值在哪里？
当下，行政区划调整成为城市在城镇化区域竞争中的不二法宝。过去10年，江苏撤县设区、撤并区多达20起，为何江苏如此热衷于“撤县设区”？
先从区县行政权力的差别来看。从法律上来看，县和市辖区是同一层级，但背后的权力不一样，明显的就是县有更大的规划权、建设权，特别是更大的财政自主权。这意味着背后有较大的经济驱动。
换句话说，撤县设区后，设区的地级市不仅可以直接实现人口和经济总量的增长，获得在新一轮城市竞争中的基础筹码，更重要的是，这些城市可以扩大自己的经济腹地，在更大区域内实现资源配置，实现产业协调规划发展，为它们参与区域经济竞争提供源源不断的动力支持。
江苏省行政区划（图片来源：江苏省民政厅官网）
经济腹地扩大的另一个直观效应便是土地增多，在大部分城市都没法摆脱对土地财政的依赖背景下，撤县设区将能实现土地财政的升级。2015年10月，人民日报曾刊文谈“撤县设区”，文中指出，“地方政府追求土地财政最大化的冲动是撤县设区重要原因。”
但是，撤县设区的价值也会因为地域传统和经济发展水平的差异而不同。
比如，在经济发达地区，从行政效率来看，撤县设区也是政府精简机构的过程，更便于简政放权。事实上，这种区划调整的利好是双向的，被撤销的县所在区域也将获得更大发展的机会，如，现在杭州的余杭区和成都的温江区，都已超过了“撤县设区”前的萧山县和温江县。
另一个动力是城镇化，行政区划调整是快速城镇化的便利途径，在快速实现土地城镇化的同时，也将加速让村民变市民，让他们享受和地级市居民的同城待遇，实现人口城镇化，更好的发挥地级市教育、医疗、交通等公共卫生服务的外溢效应，这也正是政府职能转变的需要。
此外，江苏热衷“撤县设区”也有自己的原因。作为地少人多的经济强省，江苏省域内，设区市对周边县城的融合发展程度更高，客观上为“撤县设区”提供了基础。同时，江苏省内强县如林的区域经济特征，也将加大地级市对经济强县合并冲动，且这些经济强县本身也符合“撤县设市”的经济指标，无形中提高了区划调整的可行性。
撤乡设镇是新趋势？
目前，江苏的城镇化率已高出全国10个百分点，如何再次发挥行政区划调整的红利，巩固城镇化的成果？梳理江苏省民政厅过去一年有关区划调整的信息，或许能找到新的动向。
过去一年，江苏省民政厅4份行政区划的批复，涉及连云港市灌云县、扬州市邗江区、泰州市海陵区、镇江市京口区等，具体内容为撤乡设街道、撤乡设镇或者扩大地级市某辖区管理范围。
以扬州市邗江区的行政区划调整为例，撤销辖区内双桥乡、城北乡，分别改设邗江区双桥街道、城北街道。
事实上，早在第二波“撤县设区”潮中，江苏乡镇街道一级的区划调整也在同步进行。对比江苏省民政厅发布的2010年初和2014年底的数据，县（市）减少了7个，乡镇减少了159个，街道办事处增加了98个。
从“撤县设区”到撤乡设街道、撤乡设镇，江苏行政区划调整纵深发展趋势明显，也从侧面反映城镇化朝着更精细化方向发展，进入2020年，变化更是不断发生。
今年，江苏省发布《江苏省设立镇标准》、《江苏省设立街道标准》、《县乡人民政府驻地迁移申报审核工作办法》（简称“两标准一办法”），从4月1日起施行。
据江苏民政厅公开信息，“两标准一办法”具有鲜明的创新特色。以《江苏省设立镇标准》为例，提出了设镇要“遵循小城镇发展规律”“与省、市、县（市）国土空间规划相衔接”等要求；完善了撤乡设镇指标体系，从建成区人口和面积、经济发展、公共服务和基础设施4方面设定了24项指标，如，建成区总人口不能低于0.5万，经济发展指标中“二、三产业增加值比重不能低于80%”等。提出了乡镇合并控制指标，区分重点镇和经济发达镇、一般镇两个层次，分别从常住人口、面积方面设定控制标准。
《江苏省设立街道标准》根据驻地镇常住人口规模分3档设定街道指标，并原则规定了分设街道的数量上限，避免过多增加机构；从建成区人口、经济发展、公共服务和基础设施4方面设定了21项指标；同时，区分县级市和2000年以后撤县（市）设立的区、设区的市老城区两种情形，分别明确街道整合标准。
不难想象，有了“两标准一办法”，江苏省内的撤乡设街道、撤乡设镇将有更加具体化、规范化的依据。从“两标准”设定的指标来看，公共服务和基础设施等都有详细的指标规定，这无疑将让基层居民享受更多的城镇化发展的红利，有望让城乡居民公共服务均等化再向前一步。
江苏的城镇化走在全国大部分地区的前面，江苏依托行政区划调整推进城镇化发展的路径也将对其他地区带来一定的启发。
END
作者 | 何欣 南风窗长三角研究院研究员
编辑 | 谭保罗
排版 | 沈沁心
南风窗·江南智造总局出品
南风窗长三角研究院创立于中国民族工商业的发源地江苏省无锡市，由被誉为“中国政经第一刊”的《南风窗》与长三角区域新锐无锡经济开发区联合共建。
南风窗长三角研究院专注于长三角新兴产业发展、区域一体化和城市营商环境改善的研究与观察，在中央权威政策解读、政商学媒“四维一体”资源对接、区域发展战略第三方咨询和城市及企业品牌传播等领域，为政府、企业和社会机构提供一流的智库服务。
“江南智造总局”为研究院官方微信号。
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