理想照进饭碗，再论“空间规划（多规合一）”实践之春

为城市，我们一起终身学习

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今天推荐的这篇文章，作者为虎嗅蔷薇，是一名规划行业从业多年的老兵，他在机构改革之际，为大家分享了对空间规划发展的一些观点和思考，正文如下：

2011年的3月15日，国匠城正式成立，走过很多路，也做了很多事。如今跨越七年之痒，更需冷静驻足思考，系统梳理很多事情。就像城乡发展与规划的核心意义，我们的选择终将深刻地改变我们赖以生存的城市，还有乡村。而对于空间规划改革，怎么做好才是根本！至于那些短期或者局部的利益得失，真的重要么？

所有的辛劳与付出，都会铭刻时代之“墙”，指引我们拥抱最终的荣耀。

题记：现实太沉重，理想的翅膀飞不起来？

中国有很多特有名词，如“特色小镇”、“多规合一”，及之后的“空间规划”……怎么称谓并不关键，关键是要深刻理解这些名词的由来与目的，其产生往往是因现实发展遇到了问题，甚至比较棘手，亟需统一思想、协力创新，探索破解之道。

很多情况下，国家会采取试点的方式来有序推进相关探索，尽量减少改革中间过程的波动与不利影响。这是种可控的外科手术式的改革探索，既可针对特定问题集中研究破解，又可区别不同特点分级分类总结，可进可退、收放自如。这是充分吸纳了改革开放三十多年来诸多改革经验总结形成的创新路径。

“多规合一”，对于现阶段的中国发展而言，并非简单的规划编制创新或技术探索，更非简单合并编制一些规划，而是一项艰巨的改革重任。伴随自然资源部的即将组建，我们将有幸看到从“多规合一”到“空间规划”的决胜性迈进。

根据改革方案，中华人民共和国自然资源部的主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施……为此将特别整合诸多部委的相关规划职责。多么明确坚定和振奋人心，我们多年来的艰苦探索和殷切期盼终将付诸实现，而空间规划缺乏上位法规及管理主体的尴尬，也就要迎刃而解。

多规合一，生态文明建设的背景框架很重要

经历了三十多年的城镇化快速发展，我国生态环境问题不容乐观。水土流失，雾霾围城，河流污染等等，都在用残酷的现实警示我们，先污染后治理的老路走不通了，生态文明建设刻不容缓。为此，党的十八大首提“美丽中国”，将生态文明纳入“五位一体”总体布局，作为实现永续发展的根本要求；2015年金秋出台的《生态文明体制改革总体方案》更是强调，“树立绿水青山就是金山银山的理念”“树立发展和保护相统一的理念”。

我们必须清醒地认识到，多规合一在改革任务序列上归于《生态文明体制改革总体方案》提出的八项制度之一的“建立空间规划体系”，目标是在2020年“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，这话说得再明白不过了。方案还提出，“支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。”

可见中央早已明确，多规合一的重心在于探索和构建全新的“空间规划”体系。

少走弯路，需要不断审视多规合一探索历程

早在2000年前后，国内就擦出多规合一的火花。2003年，发改系统在六个城市率先试水“三规合一”，积累了不少经验，带动了之后更多城市的规划改革尝试。这些城市探索方式各异，各种“两规合一”、“三规合一”、“四规合一”和“五规合一”，概念与说法不一，暴露的问题不少。

2013年底，习总书记在中央城镇化工作会议上强调：积极推进市、县规划体制改革，实现一个市县一本规划、一张蓝图。次年，推动“多规合一”实施，深化市县空间规划改革，成为2014年度的重点改革任务，成为推动新型城镇化建设的重要内容，多规合一正式由“底层探索”上升为“国家试点”。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国28个市县开展“多规合一”试点。

而后，市县试点探索结果迟迟没有总结发布，让很多人开始揣测多规合一是否深陷博弈的泥潭。当时有人总结了三大博弈焦点：平台之争，试点城市纷纷挂靠几大部委平台组团探索；事权之争，各大部委的法律依据与空间管控冲突难以调和；体系之争，几个规划怎么合以及谁合谁。

同时，试点过程也暴露出几大分歧：一是中央与地方的诉求分歧，中央需要可复制可借鉴的试点经验，而地方希望得到更多更实在的东西；二是四大牵头部委的分歧，都希望借此扩大事权，分头探索变成闷头在做；三是试点城市内部各区县的分歧，特别是地级市的中心城市与下辖区县，存在较多利益分歧与事权博弈。

究其原因，顶层设计的思路尚不清晰，相关法规体系改革也未跟进；市县主体虽有能动意愿，但相关的束缚确实很大。即便如此，各省市的热情还是空前高涨。28个国家试点远不能满足地方期盼改革的热情，市县多规合一省级试点的探索不断浮出水面，短短一两年时间15个省的百个市县获批或即将获批市县多规合一省级试点城市，牵头的多是省级发改、住建和国土部门。由于分头探索的城市多，技术支撑力量不足，各方编制的规划成果也内容千差万别，水平有高有低。

不破不立，坚定不移推进空间规划体系改革

从最初的萌芽期到现在，多规合一探索了一二十年，可当我们回顾整个历程时却总会觉得有点纷乱不堪。对于一些早期的多规合一招牌案例，知乎大神是这么总结的，“**多规合一的思路出现了较大偏差，规划成果基本没用，里面一些技术细节有参考的价值，为我们国家多规合一的探索做出了贡献。”对此我倒觉得，面对新生事物，人的认识总在不断演进，每个阶段的需求、目的和面对的问题都不尽相同。从多规协调，到简单将“经、城、土、环”合成一本规划，再到“1+4”与“1+3”规划体系之争，不同阶段总会显现新的矛盾与争议。

当然，时常也会暴露出一些人对于改革任务的理解偏差甚至消极抵制。比如，某类总规的“实践者”在探索了良久之后，仍旧坚信自己只是因为“被赋予了过多的责任，扩展过多而难以担当‘龙头’”；并且示警，“现实中确实存在一些模糊认识或误导，甚至出现了试图以‘多规合一’为名来削弱甚至取代法定**总体规划的趋向”；更大谈什么“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”分别组织编制的专项规划，“本来就是**总体规划的任务”，等等。这些言论或观点，不管从现实情况还是改革方向来说，都有些不合时宜。

《生态文明体制改革总体方案》里早就明确，“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”，作为“国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图”和“各类开发建设活动的基本依据”；并指出“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”，要“研究建立统一规范的空间规划编制机制。”总体方案中显然并未提及，某个具体总体规划怎么编制，以及强调“几规合一”或到底谁合谁；而只是明确强调要把各类“空间性规划”整合成一本规划，目的是支撑“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。”总书记在2014年初提出新常态，同年8月开启“多规合一”试点，两者在时间节点上的先后关系或许也能说明，“多规合一”恰恰是应对新常态的改革手段。中央要通过“多规合一”来提高空间治理能力和政府行政效能，为实现生态文明建设目标和经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。这些，似乎还不是目前哪一种总体规划能够包揽的。

规划发展至今，经历了各种理论导向和标准规范，又均沾了不少数据驱动的雨露，在各个专业领域一定会继续发展的更加健康有序和科学严谨。而多规合一向空间规划的华丽跃迁，更是提供了一次改头换面的变革机遇。在全新的空间规划体系中，人口、经济、资源环境在空间的积聚将呈现均衡稳定的“三体”架构，实现发展和保护和谐统一，最终映画出和谐有序的生态文明制度体系。那么，一些迷茫的试点主体和规划从业者，是不是应该把关注的重心聚焦在空间规划上，筹措如何重点发力，更好实现破局？切不可纠结于各自利益，流连于阶段战果，这些都只是改革探索中的半成品，距离最终胜利果实的还很远。

理念优化、平台统一、流程精简，都只是表面文章，并未触及多规合一的内涵灵魂；而部门整合、图斑统一、土地盘活，或为不少城市带来短期益处，但绝非空间规划的真实目的。除了坚定改革意志，我们还得拥有远见，现阶段的一些经验只能算是多规协同，距离中央要求还很远。比如，花大价钱做一套平台并不等于实现了多规合一，或者超前了很多，技术的迭代升级很快，类似平台难免不断更替，关键还是体系的整合、壁垒的破除与后期的管控；好不好，要看长远实效。断不能再单纯的沉溺于纠结几规合一，流连图斑比对，偏好局部建设。

可喜的是，经过近两年的不懈探索，从“多个规划”到“一个空间”的共识正在形成；业内人士普遍认为，“合”的最后“并非谁取代谁的关系”，而是优势互补与和谐共生。在开化经验的助力下，市县空间规划改革的大势已经显现。

不忘初心，分层递进构建国家空间规划体系

坚定推进改革，更要不忘初心，就事论事往往无法触及根本。多规合一表面看来很简单，很多人都以为自己明白，但若深入琢磨，就会知晓这事非常复杂，任务艰巨。所以需要始终明确多规合一的背景缘由，以及建立空间规划体系的意义。

对于国家和省、市而言，规划的重要性自是不言而喻。但据统计，目前我国有法定依据的各类规划多达80余种，非法定规划更是数不胜数。由于实际编制过程中的出发点、实施人和监督者不同，规划打架的现象非常突出，特别是各类涉及空间的规划之间矛盾愈演愈烈，已成为各地发展建设的普遍障碍，规划打架而消耗的社会、经济、生态成本居高不下。研究发现，一直未能建立全面的国家空间规划体系是导致各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家和地区的目标尚且无法纳入完整统一的体系之中，其他各项规划的依据自然难以保障。因此，多规合一的顺利实施有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求，促使各类规划摆正位置，各司其职。

建立国家空间规划体系是个浩大的系统工程，不可能一蹴而就，需要借助多规合一的手段，从市县空间规划探索做起，有效防范过渡时期的博弈失衡。大家都知道，现有四大规划虽然经常性存在效率降低、相互扯皮等问题，但也在一定意义上可以相互制衡并降低规划失控等风险。设想某位不负责的城市管理者，简单的将四大部门合而为一，同时多规合一的审批权限又下放地方，再遇到上级无法有效监管的情况，很难保障主观意志规划指引下的城市有可能加剧失控的风险。而在具体开发建设环节，如果无法保持有效的部门相互监管，保证诸多开发项目的可行性，也很难有效控制不当开发建设。如何合理规避这些风险，对于国家、省市和地方的发展来说，都是极大的挑战。由此，省级空间规划试点横空出世。

在我国，省级行政主体一般掌控着省内各个市县的发展命运，包括资源配置和较多的行政事权，很多矛盾和诉求只有到达省级层面才能得到较好的协调和解决。所以，在省级层面探索空间规划改革，落实部门协作与上下联动，其意义和作用尤为重要。过去两年多的市县“多规合一”试点工作已然证明，市县空间规划与省级空间规划并不是简单的自上而下的分解执行，或者自下而上的拼合关系，而是各有分工、互有侧重的统一整体。只有真正实现上下联动，把省一级的宏观管理、统筹协调与市县层面的微观管控、具体诉求有机结合，才能切实避免省级空间规划和市县空间规划脱节，甚至变成各说各话的“两张皮”。

同时，中央的《省级空间规划试点方案》明确提出一系列配套改革措施。包括，试点地区可以对涉及空间规划编制管理的法律法规进行梳理，提出暂停执行或者调整完善的建议，在试点基础上探索空间立法等，并作为推进省级空间规划试点的重要任务。更加关键的是，试点方案还提出在国家层面成立试点工作部际协调机制，由国家发改委牵头，国土部、环保部、住建部、水利部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等部门共同参与。这些都有助于更好的统一思想、形成合力，扎实高效推进试点工作。

开展省级空间规划试点，编制统一的省级空间规划，是《生态文明体制改革总体方案》确定的重大任务，也是我国探索建立空间规划体系的战略举措，为此，试点方案中设计了专门的技术路线：以主体功能区规划为基础；“先布棋盘”，落实城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界这“三区三线”；把各部门分头设计的管控措施加以系统整合，与“三区三线”协调配套，共同形成空间规划的底图，也就是“棋盘”；“后落棋子”，把各类空间性规划的核心内容和空间要素，像“棋子”一样，按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”，真正形成省域“一本规划、一张蓝图”。 

2017年5月24日，宁夏回族自治区空间规划（多规合一）改革试点工作领导小组召开会议，审查通过了《宁夏回族自治区空间规划》的编制成果，准备上报。2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审查通过了《宁夏回族自治区关于空间规划（多规合一）试点工作情况的报告》并指出，宁夏在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革方面探索了一批可复制可推广的经验作法；下一步，要继续编制完善空间规划，深化体制机制改革，保障空间规划落地实施。

我们相信，宁夏和其他地方试点探索的经验，将支撑建立全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；提升规划的编制质量和实施效率，解决各类规划之间缺乏衔接、相互打架，规划的权威性不够、实施管理不力等问题；提升国家空间治理效率，保障经济社会持续健康发展。

结语：给文明以岁月，而不是给岁月以文明

郝景芳在《北京折叠》中说，“人站在这个世界的边缘，最容易感觉到出世和异化”，而“出离世界的感觉是最孤独的孤独”。那么，当我们有幸投身“多规合一”的变革洪流，是不是也会经常感同身受呢？

看不清未来并不可怕，我们可以创造未来。前行的路很长，待解的问题，我们一起寻找答案。就像习总书记在布鲁日欧洲学院讲的，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”

只是，对于多规合一探索，空间规划改革，一些人缺乏足够的勇气与毅力，他们习惯了悄悄观望或静静等待。就像《北京折叠》里，一个“空间”的人可能老死都不知道其他“空间”是什么样子；很多从事多规合一的团队也是如此。对其他类型规划的不了解，对发展历史和现实环境的忽视，以及对于既得利益的过分执着，只会束缚了自身发展的手脚。“自以为历尽沧桑，其实刚蹒跚学步；自以为掌握了竞争的秘密，其实远没有竞争的资格。”到头来，滞后的是规划行业发展，倒霉的是城乡与居民。空间规划的深入探索，应该与各类规划的内生改革同步推进，没有谁是应该被单独改造和替代的，这个时代需要大家一起携手创造。

现在，以编规划和建平台为特征的多规合一上半场已然结束，是时候进入空间规划的下半场，尽快地谋划规划的审批和实施了。伴随着新的自然资源部的组建、相关规划管理职能的整合，以及上位法律法规的修订，空间规划改革将真正迎来崭新的“实践之春”。规划好不好，只有历经实施检验方能知晓。而上层建筑的重新架构，正在为前路铺平道路，点亮黑夜里的“灯塔”……

试问，我们还有什么理由，可以犹豫不决和裹足不前？

本文作者：虎嗅蔷薇，感谢作者投稿支持。

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