规划院转型：基于功能性和组织性解构与重构

本文来自规划师杂志的推荐，为专题论坛文章。

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，中国特色新型智库作为国家软实力的重要组成部分，是新时期国家推进治理体系和治理能力现代化的关键途径，具有服务决策的本质特征。城乡规划设计院是服务于我国城乡规划、建设、管理等方面决策的重要机构，在新时期应结合中国特色新型智库的建设与发展，探索新的组织管理方式和发展路径，以开创我国城乡规划行业向“政智结合”转型的新局面。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“新型智库建设与规划设计院转型”为主题，特邀一组文章，在总述新型智库建设背景及城乡规划设计院转型要求的基础上，探讨各大规划设计院的转型方向、组织体制构建与转型路径。

主持人简介：罗小龙，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师、副院长。

【规划师论坛】

基于功能性和组织性解构与重构的规划院转型研究

作者 东南大学博士研究生赵四东，华蓝设计(集团)有限公司城乡规划院规划研究所副所长王志玲，华蓝设计(集团)有限公司城乡规划院城乡规划所陈春炳在《规划师》2018年第3期撰文，规划院是服务于我国城乡规划、建设、管理决策咨询的重要智库平台，在政策决策咨询服务科学化和精准化以及城乡建设日趋复杂的新型城镇化背景下，推动新型智库建设与规划院转型融合发展成为新趋势。文章立足“规划院=规划+院”的功能性和组织性双视角解构，从业务功能、角色功能、经营性组织及公益性组织等视角重构规划院转型发展的钻石结构耦合路径模型，包括功能角色“为人—与人—由人”的转型，供应链“产业链—价值链—产品链”的转型，组织形式“资本联姻+公众思维”的转型，需求链从满足需求到需求创造的转型，企业生态网络系统从规划院个体生态位构建到“业缘—地缘—人缘”复合竞合体系搭建的转型，技术谱系在革旧鼎新语境下向“互联网+云端化—大数据+数字化—人工智能+智慧化”的转型。

[关键词]新型智库；规划院；转型路径；城乡规划

[文章编号]1006-0022(2018)03-0011-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]赵四东，王志玲，陈春炳．基于功能性和组织性解构与重构的规划院转型研究[J]．规划师，2018(3)：11-15．

一、 规划院转型背景

近年来，我国政府高度关注具有中国特色的新型智库建设，自2015年智库建设顶层设计专项政策《关于加强中国特色新型智库建设的意见》颁布后，相关配套文件频发，国家高层领导密集发声，要求新型智库建设要做好“两个下功夫”。规划院是城乡规划编制的核心支撑单位，是我国城乡规划、建设、管理的重要决策服务机构，而智库具有服务决策的本质特征，因此规划院也是我国新型智库体系构建过程中的重要组成部分。在此背景下，中国城市规划设计研究院、江苏省城市规划设计研究院、广东省城乡规划设计研究院及华蓝设计(集团)有限公司等国内知名城乡规划设计机构先后提出推动规划院智库化转型，打造全国或区域新型智库平台，为城乡规划、建设与管理提供更为优质的决策咨询服务，从而促使新型智库建设与规划院转型发展融为一体。

与此同时，伴随着我国经济发展迈入新常态以及新型城镇化建设进入“下半场”，规划院也站在了转型发展的“十字路口”，“冬天来了”“断崖式下跌”“裁员或跳槽”等成为规划人讨论的常见关键词。关于这一话题不同规划院抱有不同看法，悲观论者坚持“冬天来了”“狼来了”，乐天派高喊“冬天来了，春天还会远吗？”，还有一部分挺过“谷底”的规划院则发出了“春天里的倒寒流”的判断。不管是“春天”还是“冬天”，规划院经营业务量萎缩和生存发展艰难已是不争的事实，规划院已处在其全生命周期转型发展的关键节点上，不论人们承认与否 — 普遍性“洗牌”的新时期已经到来。

规划院转型发展一直是城乡规划业界和学界关注的重点之一，不仅在年度全国规划院院长会议高端论坛上探讨过，还在规划期刊“新背景下规划设计机构的发展”和“‘新常态’下规划设计机构转型与发展”专题栏目上进行过学术争鸣，产生了一批优秀的研究成果，对推动我国各级各类规划院转型起到了积极作用。笔者通过对既有研究成果的反思，发现立足智库建设背景，从规划院本质透视其转型发展路径的研究较少，仍有进一步讨论的空间。

二 、 研究进展与反思：规划院=规划+院

在中国知网以“规划院”“设计院”“规划设计机构”等关键词进行检索，剔除非城乡规划领域论文、信息发布文章或广告后，城乡规划院相关主题的学术性论文合计有 52 篇。主要研究内容可以概括为三类：一是新常态下规划设计单位转型发展的对策及其实证研究，提出了新常态下我国城乡规划市场的主要特征、规划设计单位面临的新问题及转型发展的建议对策，如杨晓光、韩列松及周茂刚等人的研究；二是对新型空间规划体系、“互联网+”、“改革深水区”等新背景下我国规划设计机构未来发展的新思考，提出“多规合一”过程中规划院必须多专业整合发展转型、大数据和云计算时代的规划院信息化升级发展等，如张永波、张正康、刘先杰及范晓磊等人的研究；三是规划院机构体制改革等传统领域研究，提出追索剩余权、形式服从功能等观点，如王唯山、李晓江、陈鹏及赵燕箐等人的研究。

对于“城乡规划院如何转型发展”这一问题，必须透过现象探寻本质。城乡规划院转型的本质可以理解为规划院对我国城乡发展转型推动下的城乡规划行业转型要求以及我国深化改革总体要求等多元生境变迁的响应与回应，但准确理解这一本质的前提是搞清楚规划院的本质。从我国城乡规划院的产生与发展变迁看，规划院是落实计划经济时期“五年计划”而生的“半行政”部门，改革开放后演变为“事业化单位+企业化运作”的“政、市”分离部门，进入新世纪后伴随着社会主义市场经济体系的建立，发展成为城乡建设领域的规划咨询智力支持机构。然而，不管是百度还是中国知网，目前都还没有对“规划院”概念的解释。

从构词法角度看，笔者结合规划院演变历程认为规划院的本质可以用“规划院=规划+院”予以简单表达，其中“规划”是功能属性，“院”是组织形式。但从上述既有研究成果分析看，“院转型”是关注重点，包括规划院的发展环境探讨、规划院内部机构组织改革分析，然而关于“规划转型”部分的分析则相对薄弱。形式服从功能，从功能性演化和组织性进化双视角耦合对规划院转型进行系统分析研究不仅十分必要，还迫在眉睫。

三、功能性解构与重构路径

（一）业务功能转型路线

据统计，全国拥有甲级城乡规划编制资质的单位合计377家，包括国家级规划院、省级规划院、地市级规划院、高校规划院、建筑院及民营设计院等，各单位规模大小和业务类型差异较大，分别处在不同的发展阶段，从业务功能演变视角看，可以划分为以下三类。

1. 产业链延伸：横向一体化——从空间规划到发展总策划

一方面，表现为规划院承接业务类型多元化，除城市总体规划、详细规划、近期规划、镇村规划及战略规划等传统业务外，规划院将大量承担发展规划(“十三五”规划、主体功能区规划及城市群发展规划等)、产业规划(工业规划、农业规划、服务业规划及新兴产业规划等 )、环境规划 ( 生态规划、环境影响评价报告等 )；另一方面，表现为单一项目规划过程中的多专业一体化运作，除规划、建筑、园林及市政等基础专业人员外，还需要配备产业经济、社会文化及数据分析等领域专业人才。因此，未来规划院专业人才梯队构成将在规划师、建筑师、工程师、设计师及建造师等基础上，增加经济师、咨询师、数据师 /统计师、社会分析师及环评师等，专业人才构成趋向多元化和综合化，规划院从空间规划属性逐渐转变为发展策划属性，从具有一定依附性的事业单位转变为服务地方发展的新型智库组织。例如，华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司成立了城乡规划研究院，致力于打造华蓝智库，成为广西新型智库；江苏省城市规划设计研究院建设了江苏省唯一一家建设和规划行业智库，成为江苏省首批26家新型智库之一。

2. 价值链跨界：纵向多元化——城乡规划建设综合运营商

当下只会做规划设计的规划院将很有可能逐渐被摒弃和淘汰，规划院跨界转型已成为大势所趋。通过并购重组，从“设计”环节向前跳跃进“研发”领域，向后跨越入“施工”环节，致力于打造“策划咨询、全程设计、招商运营、资本服务”的总包全服务模式，成为大多数大型规划院发展的新出路。规划院一方面应顺应城乡规划行业学术生态发展趋势，聚焦价值链高端环节，从“规划院”转型为“规划研究院”，设立研究中心、研究所、研究院及科研创新平台，通过生产大量科研课题、专利、论文及专著等固化和保护知识产权，营造学术研究氛围。例如，江苏省城市规划设计研究院通过设立研究所和创建科研创新平台，每年实现的科技成果转化不少于15项，发表期刊论文130多篇(核心期刊20篇以上，学会、年会论文集50篇左右)，2015年已获国家发明专利2项、新型实用专利17项、软件著作权19项。另一方面，应紧抓国家大力推进工程总承包发展机遇，利用规划院在规划设计、科研、方案设计或初步设计等方面的先机，联合政府或开发商推动建设工程采用总承包模式，推动中小院并入专业院、小公司并入大公司、区位优势企业集团并购布局热点地区，形成大型甚至是超大型设计集团或城乡规划建设综合运营商。例如，2017 年苏州设计研究院股份有限公司更名为启迪设计集团股份有限公司，“苏州设计”通过加入启迪控股，实现策划咨询、区域规划、设计总包、项目管理及建设施工等多元化转型。

3. 产品链分解：品牌小微化——精细型众创化专业事务所

与国内规划院普遍的“大型综合性公司”形态不同，欧美规划设计机构更倾向于“小微专业性事务所”模式，规划院的竞争力主要取决于“创意”生产而非公司规模，每个事务所主要做一类或几类擅长的领域，不擅长的领域则普遍采取外包或联合设计等模式与其他事务所合作。最新版《中华人民共和国城乡规划法》和《注册城乡规划师职业资格制度规定》要求城乡规划成果应有注册城乡规划师的签字，并承担相应责任，未来国家支持企业资质向个人执业资格转移态势明显。顺应大众创业发展态势，对于发展受资源、地域或企业垄断等影响较大的规划院，应该借鉴欧美国家的发展经验，以“事业合伙人”的形式，推动规划院从过去的“公司+员工”进化到“平台+个人”，分裂为若干规划事务所、设计所和产业研究中心等，致力于把事务所发展成为专注某一或某些领域的专业领跑者甚至是精细化深度服务的领军者。在该路径下，企业重在品牌建设和技术集成，核心在于对“产品线”或“产品链”的打造，通过引入产品思维团队和人才，聚焦规划设计拳头产品培育，持续创造“小而精”“小而美”的“作品”，以更灵活的方式参与市场竞争，寻找企业发展的新生机。

（二）角色功能转型路线

我国地域广阔，城镇化发展水平区域不平衡问题严重，从各地区城乡规划编制需求看，规划院在规划编制过程中所扮演的角色可以划分为以下三类。

1. “为人”做规划：专业化，保持“新型智库”传统

中西部发展滞后地区的大量规划院，在服务地方发展的过程中仍将继续保持或适应性微调现有“智库”的角色定位，未来这些规划院的主要角色功能定位应是当好城市发展问题或“城市病”诊断与治疗的“医院”、政府施政纲领和发展蓝图制定的“参谋部”、地方开发招商过程中配合政府的“忽悠联合体”、有限公共资源配置博弈过程中的“和事佬团队”等。伴随服务需求的多元激增及指向精准化，中西部地区的规划院将从空间规划供给转变为发展策划或解决方案供应，逐步演变为服务地方综合发展决策与咨询的新型智库。

2. “与人”做规划：合作化，转变成为“中介组织”

对于长三角、珠三角、京津冀城市群区域及其他中东部发达城市，存量规划成为主导业务类型，规划主要任务从“用地”规划转变为“空间”管理，伴随市民意识的逐步觉醒，规划院所生产的规划成果将不再仅仅是关注经济增长，而是更注重多元社会需求与公共资源使用的矛盾协调。在这些发达地区政府由“全能型”转变为“限权型”，社会发展模式从“精英管理”转变为“协同治理”，规划院更多地成为“公共知识分子型”的中介组织，产品输出从“蓝图规划”转变为“过程服务”，在规划编制过程中规划院将不再把规划的所有内容做完，而是与政府、开发商、公共机构或NGO、代表公共利益的民间团体、行业联盟、律师、媒体、市民代表以及公共权威人士和意见领袖等一起权衡，其在当中充当协调员、谈判员、仲裁员和游说人员，发挥组织者和参与者作用，以促进城市获得可持续发展的能力。

3. “由人”做规划：平台化，打造“行业基础设施”

对于北京、上海、广州、深圳、南京及杭州等国际知名城市以及中国城市规划设计研究院、江苏省城市规划设计研究院等行业或区域领军型的规划院，应将“平台型公司”树立为发展目标。从企业发展趋势看，大公司“玩平台、做整合”态势日渐显著，未来“大院”和“名院”应致力于内外资源整合，通过跨界、去介、众筹、开放、共生、分享、链接、协同及融合等方式，打造一个规划设计平台，建设完善的行业基础设施和公共服务设施，一旦有“项目”可以立马组建专家工作室、成立专家委员会和建设自有团队，甚至协助指导城市居民自主规划。

四、组织性解构与重构路径

（一）经营性：资本联姻 — 上市+PPP

新形势下金融资本在城乡规划与建设过程中发挥越来越重要的作用，越来越多的项目采取了“规划设计+投资建设+招商运营”一体化的实践模式，从而导致上市或参股、PPP运作等形式的规划院与资本联姻发展成为市场“倒逼”的必然之路。目前，已有10多家规划院成功上市，其他规划设计机构也在筹备之中；2016 年苏交科集团股份有限公司与杭州大江东投资开发有限公司、中电建路桥集团有限公司、中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司及中证基金管理有限公司共同签署《杭州大江东产业聚集区基础设施 PPP+EPC 项目合作协议》，项目总投资额为 145.82 亿元，苏交科集团股份有限公司出资 5％，将获得上亿元设计咨询订单以及5％的投资收益。

（二）公益性：公众思维 — 公益性组织

规划院主要“生产”城乡规划，城乡规划具有公共政策属性，作为公益性单位的规划院要承担起促进社会公平公正的作用。《美国执政规划师学会道德与职业操守守则》中第一条就是公众职责，规划院作为规划师大本营，对公众利益负责将是规划师的首要职责。目前，我国城乡规划公众参与制度建设仍然较为滞后，伴随着未来存量规划成为主导业态，面对政府和开发商“强权”，规划院必须从体制内的“行政权力”转向第三方的“公共权力”，加快研发和创新公众参与渠道，引导和激发更多公众参与规划编制，并与之一起形成第三方社会力量，导控和协调政府行政权、市场私利权、社会公共权的共同博弈。例如，武汉市国土资源和规划局，利用“互联网+”理念，建立“众规武汉”平台，保证公众参与网络畅通。在此过程的高级阶段，规划院可能蜕化为技术顾问机构、规划事务所、NGO及NPO等。

五、 钻石结构耦合路径模型

在功能性和组织性解构与重构的路径分析基础上，结合“互联网 +”“企业生态网络系统”等，笔者提出未来规划院转型发展的钻石结构耦合路径模型( 图 1)，即规划院的未来功能角色和组织形式是不确定的，主要受供应链、需求链、生态网络和技术谱系4个因素影响，某一个具象规划院转型路径的选择要通过4要素影响分析，明确自身生长的功能角色，最终确定未来所呈现的组织形式与架构。上文已详细阐述功能角色转型路径“为人—与人—由人”、供应链转型路径“产业链—价值链—产品链”、组织形式转型路径“资本联姻 +公众思维”，下面笔者将重点分析需求链、生态网络和技术谱系3个主要因素。

图1   规划院转型发展钻石结构耦合路径模拟示意图

（一）需求链：从满足需求到需求创造

首先，规划院转型发展必须服务国家战略、地方发展、行业演进、市场利益和公众需求，对接和匹配政府、开发商、民众及其他团体组织激增的多元化和精准化需求。其次，伴随发展环境和客户需求变化，规划院在转型发展过程中将更关注产业链资源整合能力、资本运作能力、发展策划与经营能力、全生命周期服务能力等多方面新型需求的引导和创造。例如，服务国家“一带一路”倡议，为“走出去”的开发区和企业提供城乡规划技术的支撑，中国城市规划设计研究院、江苏省城市规划设计研究院、华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司等积极“走出”国门，前往非洲、东南亚、中亚等地区，参与境外经贸合作区、重大基础设施项目规划；同时与美国芝加哥伊利诺斯大学签订了联合培养高级规划人才的长期培训计划，尝试建立中长期国外人才培训平台。此外，东南大学、天津大学等高校也与江苏省城市规划设计研究院、非洲高校、境外经贸合作园区等组成联合体，加快“一带一路”沿线城乡规划领域科研孵化，组织开展“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”等战略性国际科技创新合作重点专项研究。

（二）生态网络 　 ：生境—生态位+竞争—合作

一个没有掌控方向、资源、解决方案和评判标准的规划院，很容易被逐步边缘化到产业链和价值链的底层，沦落为一个在夹缝中生存的绘图工场。因此从企业生态网络系统视角看，未来规划院转型发展必须重视自身生态位构建。同时，在城市转型和规划转型背景下，促使城市问题解决的技术手段与知识领域跨界融合和多专业协同程度越来越高，对任何一个坚持“单一兵团作战”的规划院都带来了巨大的挑战，于是基于“业缘”(技术邻近性)、“地缘”(地理邻近性 ) 和“人缘”( 社会文化邻近性)形成紧密型战略合作伙伴关系，“冬天”则抱团取暖、“春天”则组成产学研联合体，形成地域性和领域性区域合作网络参与竞争。例如，华蓝设计 ( 集团 )有限公司近年来主动与哈尔滨工业大学、重庆大学、华南理工大学、广西大学等高校签订战略合作框架，搭建发展共同体。

（三）技术谱系：互联网、大数据、人工智能规划

1. 互联网+：云端化

自从“八戒工程”采取众包的“威客”模式开启数字化转型发展新征程，SMARCH、爱迪生咨询、在库言库、全球设计网、大道易图、易工程及云华建等都在探索“互联网+规划院”模式，规划院正兴起一阵“网络规划院”风潮。“互联网+规划院”模式就是将规划院的规划设计生产线搬到网络平台上，建立“云架构”，整合利用广泛的网络资源，实现规划院内部人员、设备、信息、技术以及规划院外部与甲方、合作单位、政府、上下游配套企业之间的信息交互及协作共享，打破合作时空限制和降低传统模式的交易成本，受到越来越多的人关注。例如，云华建提出打造云协同、云管理、云软件、云专家和云品规五大模块，探索“虚拟、共享、自由”的“互联网+规划院”新模式，使其发展成为工程设计咨询行业互联网平台公司，最终实现“规划院”实体组织虚拟化运行。

2. 大数据+：数字化

未来，大数据之于规划不仅仅是一种分析工具和方法，还是一种新型城市资源，城市治理模式、城市服务模式和城市产业发展都将迎来新的突破。例如，在 2017 中国城市规划年会上阿里巴巴集团首席技术官王坚在报告中指出，从数据资源视角看未来城市的发展，“像规划城市的土地资源那样来规划城市的数据资源，像规划垃圾处理一样来规划对数据的处理，像规划电力设施一样来规划城市的计算能力”。未来规划院之间的竞争关键在于数据竞争，数据资源占有量大小、数据利用能力高低将决定规划院的生存空间，数据科室及其辖下的大数据分析师、挖掘师和工程师将成为规划院决胜未来的关键技术力量。例如，杭州“城市大脑”工程打通了城市的神经网络，但规划院如何利用数据对城市进行即时性全局可视化分析，让数据帮助城市和政府思考、决策、运营，成为未来规划院转型过程中的新探索。

3. 人工智能+：智慧化

同济大学吴志强团队的“城市树”、深圳发布的“人工智能建筑师”小库引爆2017年的规划圈，在AI(人工智能)的帮助下城市规划从经验走向科学。传统方式培养一名规划师需要 10 年，用AI训练一个城市模型只需要10天，未来规划师由机器替代将难以避免。在人工智能规划语境下反思规划院转型路径，规划师由“人”替换为“机器”情景下的规划院是否还有存在的必要？在人工智能 2.0 假设下的规划由“人的智慧+机器的智慧”共同运行的复杂智慧系统中，规划院是否做好了人类规划师与机器规划师“共事”的准备？总之，探索运用人工智能、互联网+、物联网、云计算和大数据等新技术推动规划院转型是一个仍然充满未知而又异常吸引人的重要方向。

六、结语

智库不仅具有资政建言和舆论引导的重要功能，还具有理论创新和为社会服务等重要作用，受到国家和中央领导的高度重视，政策导向日趋鲜明。城乡规划设计机构是服务我国城乡规划、建设、管理决策咨询的重要机构，面对以人为核心的高质量新型城镇化，新时期对城乡规划决策咨询的政策科学性、精准性提出了更高的要求，从新型智库建设视角透视规划院转型，推动两者融合发展成为新方向与新视角。

转型是发展形态或范式的转换，立足“规划院=规划+院”的解构，规划院转型发展可以理解为规划院的功能及其组织关系的质变性转换，本质是对城乡发展转型和城乡规划转型的回应，也可以看作是规划院发挥服务公共政策研究决策咨询的智库价值的过程。对规划院转型的功能性和组织性进行解构与重构不可偏颇，要适应新型城镇化与城乡规划发展态势，以耦合视角对规划院角色和社会职责进行再思考、再认知，这对我国新型智库建设具有非常重要的现实意义。

笔者从功能角色、组织形式、供应链、需求链、生态网络及技术谱系等视角，构建了我国规划院转型发展钻石结构耦合路径模型，从新型智库建设角度透视了我国城乡规划设计机构从工程建设咨询服务向公共政策决策咨询服务的转型方向，以期为各类各级规划院升级发展为区域特色新型智库提供一定参考。

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