疫“镜”相鉴，国土空间规划治理如何作为？
疫“镜”相鉴，国土空间规划治理如何作为？
作者：王伟
中央财经大学政府管理学院 城市管理系
一年之计在于春，但2020年的新春却是灰色的。
源于武汉的新冠疫情令全国乃至全球高度关注与防范，已逾万计仍不断增长的患者数量让人揪心。严峻的疫情防治形势对整个国家公共卫生治理体系提出巨大考验，从中央到地方再到基层、从政府到市场再到社会、从医疗卫生系统到交通运输系统、从湖北省、武汉市再到其他省市都在行动之中……但近期一些引发舆情民意的焦点事件却折射出治理体系与治理能力现代化建设的紧迫性，更照射出现实与理想的差距。
古人云，以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失。此疫亦如镜，作为国家治理条块系统一分子的公共卫生体系的表现为其他体系提供了一个绝佳参照，对尚在重构中的国土空间规划治理体系更是如此。
一、国家治理底板的17年巨变
2020年2月1日上午，境内新冠确诊病例突破1万，达到11791例，超过整个SARS期间的总数5327例的两倍。SARS整个疫期历时半年多才达到的规模，nCoV仅仅用一个多月就超过了2倍，传染性如此可怕。而这种可怕，除却nCoV病毒自身的危险性之外，与SARS相较，与其所处环境土壤的巨大变化亦有某种联系。在此，以2002年、2003年与2018年、2019年进行一组指标对比，让我们看看SARS之后17年的发展变化带给nCoV疫情防治的底板影响。
1、国家财富的增长变化
数据来源：国家统计局官网，2019年GDP和人均GDP数据来自新浪财经
SARS发生17年后，国家财富的增长为nCoV疫情防治提供了更为雄厚的物质基础，这当是积极的因素。
2、卫生资源的规模增长
数据来源：国家统计局官网
SARS发生17年后，国家卫生经费、人员、硬件等从数量规模上都有大幅增长，对nCoV疫情防治是有利的。最大的矛盾是医疗资源的行政等级化配置导致的分布不充分不均衡，城优于乡，一、二线城市由于三、四线城市，在都市圈化、城市群化、城市网络化的态势下，武汉周边黄冈重灾区的出现，已经凸显出疫情防治的隐患短板。
3、城乡人口的反转变化
数据来源：国家统计局官网
SARS发生17年后，全国城镇化率提高20%，约2.8亿人进入城市，城乡人口分布出现反转。这种变化为疫情防治提出了更严峻的考验，因为更多的人集聚到城市，密集的建成环境使得新冠病毒传染的风险概率大大增加，防范的难度也大大增加。
4、城市规模与密度的扩张
数据来源：城乡建设统计年鉴
SARS发生15年后，全国城市建成区面积扩大一倍以上，城区人口密度提高了两倍以上，意味着此次疫情需要防范的风险广度、强度都提高N倍以上，对监测与治理工作提出的难度与挑战大大增加。
5、国土时空可达性大幅提高
数据来源：国家统计局官网
SARS发生17年后，高速公路、高速铁路等交通基础设施的快速建设，使得整个国家的时空可达性大幅增加。《交通运输服务决胜全面建成小康社会开启全面建设社会主义现代化国家新征程三年行动计划(2018-2020年)》明确，在完善交通基础设施网络方面，着力推进综合交通基础设施建设，到2020年高速铁路里程达到3万公里，覆盖80%以上的城区常住人口100万以上的城市；高速公路总里程达到15万公里，基本覆盖城镇人口20万以上城市及地级行政中心；新增沿海港口万吨级以上深水泊位约180个；新增及改善航道约2700公里；民航运输机场基本覆盖城区常住人口20万以上的城市。基本形成以综合枢纽为节点，以高品质的快速交通网、高效率的普通干线网、广覆盖的基础服务网为主体的更高质量互联互通的交通基础设施网络。当这样巨型网络形成之后，在给人们带来出行便捷的同时，也为风险的流动创造了便捷，让每一个人无处可逃，如若计划隔离某几个节点必然付出极大成本，这恰是当前疫情防范所面临的巨大挑战所在。
6、流动性与机动化的海量增加
SARS发生17年后，全国全年客运总量增长接近200亿人次，意味着更大的流动性已成常态，而私人汽车保有量近30倍的增长，意味着人们出行的机动能力大大提升，出行行为的机动概率大大提升，流动性加机动性的快速增长，成为关系此次nCoV疫情防治成败的最大不确定挑战。
7、网络普及与网民崛起
SARS发生17年后，全国互联网的普及与网民数量的增长应当将是重塑国家治理最大的变量。互联网犹如一把双刃剑，既让我们享受着海量的信息红利、更加透明的监督正义，但也被形形色色的谣言所围绕。这应该是此次新冠疫情带给各级政府最大的警醒，必须真正认识到网络的力量。
上述变化，仅仅是17年发展的一些侧面节选，但已足以让我们认识到：今天所面对的国家治理底板已然发生巨大变化：更高密度的集聚、更复杂的网络、更便捷的流动扩散、更强的移动能力、更迅速的信息传播……这一切叠加在一起，使我们面对一个高度不确定的复杂巨系统。最近有一个讲中国具有超大规模优势的观点很火，但nCoV疫情让我们必须清醒意识到这种规模的脆弱性，因为任何一处类似华南海鲜市场这样的潜在风险的发生与蔓延，都可能最终带来系统的失控与崩溃。
二、疫“镜”照射出的治理短板
联合国全球治理委员会讲治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和，是一个使相互冲突或不同利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续的过程。学者陶希东提出国家治理体系应包括五大基本内容（见下图），学者刘宇等认为国家治理能力体现在五个方面（见下图），国家治理体系是国家治理能力的基础和载体，国家治理能力是国家治理体系释放出的作用和效能。国家治理体系和治理能力的现代化，就是国家治理体系要随社会的发展进步而不断改革调整，国家治理能力要随日益复杂的发展状况而不断优化提升，两大系统的构成与运行能够敏捷地适应保障各种发展需求。
然而疫“镜”之下，让我们看到诸多与治理现代化的真实差距：
（1）从治理体系看，地方政府的敏捷决策体系、中央地方间的信息传导体系、钟南山院士般的专家支持体系（人传人结论的延误）、打通最后一公里的物资统筹体系（口罩等紧急物资）、全社会参与治理分工协作体系、诚信监督体系（武汉红会的表现）、超大人口规模背后的危机应对体系、跨行政区协作体系、宣传舆论沟通与动员体系等均存在不同程度的短板；
（2）从治理能力看，疫情防治中所表现出的决断指挥能力、风险前瞻能力、智慧集成能力、综合组织能力、动态应变能力、社会参与能力、基层行动能力、民意响应能力、舆情应对能力、全球协作能力等均存在不同程度的短板。
三、构筑国土空间规划治理现代化的基本面
虽然规划师并没有冲在防疫第一线，但我们规划建设的各种城市设施却是这场战“疫”的坚强后盾。这不仅因为从1848年英国人查德威克主持制定的《公共卫生法》到1898年霍华德提出田园城市理论再到20世纪初期在全球范围内具有重要影响的花园城市运动，严峻的公共健康问题成为现代公共卫生形成的契机，也推动了现代城市规划的诞生；更是因为规划师作为城市空间生产与治理者中的重要一员，一直以来都在通过规划理论与实践来改善与保障公众的健康水平，如人口疏散、住房改良、绿地组织、功能分区与交通分离等，而今日健康城市成为规划研究与实践的热点， 步行友好、自行车友好、儿童友好、老龄友好等正在进入众多城市的建设目标。
当前正是国家国土空间规划与治理体系重构的关键时期，疫“镜”相鉴，将对更深入科学地构建国土空间规划治理体系提供助益。
议题一：国家城镇化空间主体战略形态的选择与应对
此次武汉爆发疫情，并由此向周边乃至全国的扩散，提醒我们必须更加周全的应对我们所选择的国家城镇化空间主体战略形态，国家中心城市？都市圈？城市群？我们当前立足单个城市的治理体系与治理能力与之并不匹配，面向城市区域和城市网络的规划理论、方法、技术以及政策机制尤显薄弱。
议题二：真正的人地关系智能监测
应当说国内的智慧城市建设已经很多年，武汉的智慧化建设在国内也属上游，为何在此次疫情面前却如花瓶？从华南海鲜市场的疫情发生到500万人出城，病患者的时空行为与更多人流的空间足迹是可以通过大智移云技术加以监测的，可惜技术性只能决定一方面，先进的技术遇到傲慢的权力结果可想而知，因此打造真正的人地关系智能监测需要建设与之匹配的、刀刃向内的政府权力改革与制度机制。
议题三：全面深度的城市体检与设施升级
采用封城的方式作为疫情防治的关键大招，背后却是对一座城市承载力的重大考验，因为需要做到封城而人心不乱、封城而生活正常，封城而运行有序。生活服务设施（日常生活消费）、应急医疗设施（火神山医院）、公共交通设施（公交地铁停运有其他备选）、环卫市政设施（疫情污染物处置）、水能生命线设施（水电正常输送）、交通物流设施（各种紧要物资能够保障）、信息通讯设施（在家网上办公、网上上课）等各种设施配套与功能服务都要能跟的上。疫情让武汉这样的城市应对起来尚且捉襟见肘，试想如果换成一个三、四线城市该如何？更不用说广大的乡村地区。快速的城镇化让我们欠账太多，待疫情结束之后应全面系统复盘，认真总结武汉经验教训供各地参考，各地国土空间规划编制要前瞻谋划，对城市进行系统体检，仔细查漏补缺，保障关键设施的用地规划供给，制定出真正能为城市可持续发展保驾护航的科学规划。
议题四：应对不确定风险的安全韧性规划
居安不思危，好了伤疤忘了疼似乎是国人实用主义的惯常表现。这次疫情虽然主要属于公共卫生风险，但由此及彼，国土空间规划治理所要面对的风险一点也不少，粮食安全、水源安全、能源安全、土地供应背后的金融货币安全、极端气候安全等等都是关系国计民生的大事件，再加上城市内部与人们生活息息相关的建成环境与设施。因此，在今天这样一个百年未有大变局的时代，必须树立起高度的风险意识，安全与韧性一定要成为国土空间规划的核心属性，各种极限情景与风险场景的方案考量，应成为规划编制的必要组成。建立起集中分散相结合、综合专业相结合的多级风险防控服务与协作体系，未雨绸缪。
议题五：共享发展获得感的人民规划
武汉疫情防治良机的错失，可能有很多种原因。但其中应该有一点是存在的：并没有做到真正以人民为中心。受我国行政领域长期形成的以政府为本位的固化观念影响，很多地方政府的观念还尚未完全转变，依然受制于“管制、统治”理念的惯性影响， “统治理念”之下的规划编制很容易造成一种“命令--服从”的关系。马克思曾经说过：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”面对今天网络社会的崛起，以人民为中心并不是一个模糊的集体概念，而是一个个鲜活个体的组成， “规划管理”职能应向“治理服务”理念转变，从硬性的“规划管控”走向柔性的“规划服务”。社区生活圈规划与社区基层治理的有效融合创新将是非常重要的突破点。用更多的人文化关怀、人性化设计、人本化政策，让众人参与到规划制定与实施中来，真正构建出以为人民服务为准绳的、厚植最基础的国土空间规划治理体系。
疫“镜”之下的明鉴，仍有很多规划治理问题值得深思与解决，回答好这些问题，构建起“有张力的国土空间治理体系+有远见的国土空间治理能力”的国土空间规划治理基本面，而个人认为未来我们所实现的国土空间规划治理现代化将是“治理的覆盖度+治理的包容度+治理的敏捷度+治理的反应度+治理的精准度+治理的执行度+治理的协同度+治理的智能度+治理的开放度+治理的创新度”的最佳集成与运行。
武汉加油，战“疫”必胜！
希望这场疫情危机能将所有危害中国社会的病毒都放到太阳光紫外线下曝晒、消毒，而危机所带给每个国人的考验与警醒，成为为祖国复兴而注入肌体强健体魄的一剂良药，成为强健国家因快速发展而体质虚壮的一次免疫系统升级，成为建立真正制度自信，理论自信，道路自信的新起点，而非陷入盲目自大的繁荣幻境。
本文作者：王伟，中央财经大学政府管理学院 城市管理系
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