小官何以巨腐——以土地征收补偿中的具体权力与抽象权力划分为例
小官何以巨腐——以土地征收补偿中的具体权力与抽象权力划分为例
作者：徐晓波
来源：《理论与改革》2017 年第 20173 期 第 94-103 页
摘要：小官巨腐可以用具体权力和抽象权力的划分来解释。目的的公益性、程序合法、补偿的公平性是土地征收的三个要件。
研究发现：土地征收补偿中的抽象权力表现为——中央确定土地宪法秩序、省政府制定征地补偿标准，确定土地补偿和安置补偿的数额、市政府制定国有土地补偿办法、县政府授权委托乡镇政府制定集体土地补偿办法。考虑到地方性知识，抽象权力要在文本和情境中运行，尤其在抽象权力对于集体土地征收补偿出现空白的情况下，乡镇政府同时拥有抽象权力和具体权力，抽象权力失去对于具体权力的监督，从而出现权力的配置失衡。以案例研究中深描、显微的方法刻画出小官巨腐的原因。
关键词： 小官巨腐/ 抽象权力 具体权力 土地征收补偿
2014年7月，中央巡视首次使用“小官巨腐”的表述，强调基层腐败不容忽视、基层反腐败斗争形势严峻。小官巨贪集中在扶贫领域、集体三资管理(农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源)、土地征收和惠农领域，中纪委六次全会报告把它们列为查处的重点。小官巨腐是一种苍蝇式腐败，较之于老虎式腐败，它就发生在老百姓身边，老百姓有切身体会，它直接损害了老百姓的利益，损害了党和政府的形象，侵蚀了党执政的根基。
小官巨腐何以可能?国家—社会的关系是理解腐败产生的经典视角。“国家管制系统向社会领域无限扩张的结果，也就是说，官治与民治不分，在行政权力宰制之下，社会空间狭窄，社会自治组织不能成长，社会权利也就不能制衡政府权力。”[1]
社会不发育，社会权利没有能够有效制约国家(政府)权力，国家(政府)权力凌驾于个人权利之上，从而产生腐败。监督权力偏弱是政治学理解腐败的常识，有人认为预防小官贪腐制度尚属“牛栏关猫”；权力过于集中和权力运行程序不规范是小官巨腐的原因；“官场”市场化；小官利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益；新制度环境中形成的腐败机理：乡村利益共同体、灰色利益链；异体监督作用尚待加强、群众参与程度有待提高。[2]
西方的街头官僚理论为理解小官巨腐提供了一个解释框架。正如街头官僚理论的提出者李普斯基所指出的“‘街头’不是对工作场景的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一种空间的隐喻”。[3]
街头官僚包括西方的警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等；中国的交通警察、城管、村居干部、乡镇干部等都是典型的街头官僚。
街头官僚理论的核心是自由裁量权，街头官僚理论是从公共行政的学科视角来研究自由裁量权的：第一，集中于决策过程中的政策执行领域。拉斯维尔把决策过程分为七个阶段：情报、提议、规定、合法化、制定、执行、评估。[4]
街头官僚理论中的自由裁量权，是从政策执行的角度来理解的，国外的政策执行研究始于20世纪70年代，第一代研究的主要贡献在于强调政策执行与政策目标的实现是一种非直线性关系，是自上而下的途径、第二代研究是自下而上的途径、第三代则是整合的途径，提出分析模式和框架。[5]
街头官僚的代表人物米切尔·利普斯基(Michae Lipsky)同萨巴蒂尔(Paul Sabatier)、爱德华兹(George Edwards)等人一样同属第二代研究，它认识到政策制定与执行之间的张力，其实管理学家西蒙早在20世纪50年代就指出“管理就是决策”。街头官僚的职位虽低，但也是一种决策，这就会出现政策目标在制定者与执行者之间的偏离。
第二，自由裁量权的产生。街头官僚直接决定对于资源的分配，由于资源的供给与需求之间的矛盾，因而产生自由裁量权；而在损益性的行政行为中，比如处罚，相对人与街头官僚又会在幅度上讨价还价，由于政策规定本身的模糊，也会产生自由裁量。
概言之，政策执行中的自由裁量权存在的原因是：街头官僚需要自由裁量权以达成组织的目标、街头官僚自身掌握资源的有限性、政策执行过程中的再决策等。[6]
第三，自由裁量权的控制。可从四个方面着手：政治控制——增加对街头官僚监督人员的数量、[7]自我控制——培育街头官僚正确的价值观与职业精神、[8]组织控制——完善激励手段、分解组织任务、[9]对象控制——减少街头官僚与对象间的合谋、扩大政策执行的参与。[10]
国家—社会关系视角中的小官巨腐，不具有针对性，社会力量的软弱，不仅可以解释蝇贪，同样可以解释虎贪；绝对的权力导致绝对的腐败是政治学的公理，监督——腐败是一枚硬币的正面与反面，以此入手来理解腐败治理同国家—社会关系视角一样，没有针对性和特殊性。
街头官僚理论契合了小官巨腐中的层次、时效执行、损益、资源分配等特点。街头官僚中的自由裁量权对于小官巨腐无疑具有较强的解释力，自由裁量权主要适用的是政策，而从更广泛的角度理解，还应包括法律，只不过从公共管理的学科出发，习惯性地称为政策。
自由裁量权中的“自由”其实也是不自由的，必须在法律、政策规定范围内，行政机关自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力，它的特点是“选择”、依据是政策法律、变现为对于已有政策法律在范围、种类、幅度、方式上的选择。如为了实现对于行政处罚裁量权的限制，制定了裁量权基准制度，[11]有的地方政府采用如“中间线标准”、“平均值标准”而设计出不同的“格次”，将行政处罚幅度进行细化、量化。[12]
自由裁量权只是部分解释了腐败，进一步的思考是对于法律政策没有规定的内容，而基层官僚又必须做出决策，此时他们将会如何决策?而如果考虑到政策执行的层级性，①由于中国事实上的五级政府：中央——省级——市级——县级——乡级，则会出现中央宏观政策目标在地方政府中的分解和附加，从而导致目标偏离，具体表现为：变通、[13]上有政策、下有对策、[14]中梗阻等现象，[15]以政策执行对于既定目标的偏离来 29 40952 29 11865 0 0 4779 0 0:00:08 0:00:02 0:00:06 4778理解小官巨腐更具兼容性。但是我们需要新的理论来对小官巨腐做出解释。
针对街头官僚中抽象权力研究的不足，我们采用张康之教授抽象权力与具体权力的划分来研究小官巨腐的原因。笔者在合肥市Y县进行长达7个月的调研。本文的材料来自此次调研中通过座谈、访谈、参与观察所获得的经验材料。
随着城镇化的发展，土地征收腐败成为政界和学界关注的重点。我们以土地征收补偿来分析小官巨腐的原因，借鉴美国人类学家吉尔兹在《地方性知识》中倡导的地方性知识(local knowledge)和深度描写(简称深描，deep description)，[16]来研究政府土地征收行为，研究权力运行的微观基础。
地方性知识要在文本(text)和情境(context)中加以理解，对于法律政策我们不是纯粹的文本静态分析，而是在具体的情境中考察其实际执行的效果。如何处理宏观政策、法律与地方性知识的关系，在土地征收中具有普遍性。在宏观层面，中央和上级政府的法律政策对于土地征收提出了要求。在微观层面，上级的法律、宏观政策要在地方场域中实施，地方性知识就是一个不容忽视的问题。
吉尔兹由地方性知识，开创了深描的显微研究方法。深描强调描写和观察方式的特定化、情境化、具体化，并确立小范围的、定性在情境中的前提要求。[17]我们既不是纯文本分析，也不是纯规范分析，我们采用田野调查，深入到最底层，了解到土地征收中政府行为的失范，由于政府行为的失范还诱致了农民、企业的行为失范，因而城乡结合部成为腐败重灾区，行政村、居委会的领导出现小官巨贪。
抽象权力与具体权力的划分为我们理解小官巨腐提供了一个新的视角。张康之教授立足权力的发展，把权力分为抽象权力和具体权力。在农业社会是混沌的权力，没有实现分化；到了工业社会，随着社会分工，出现了立法、行政、司法三权分立，与此同时也分化出抽象权力和具体权力，并通过职权而把抽象权力和具体权力统一到了一起。[18]
所谓抽象权力是“通过法律固定下来的，是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的权力，这种权力提供的是基本的社会利益格局和权力主体与权力客体之间基本的权力关系框架，也是基本的规范力量。”[19]“具体权力是权力实体中的具体的人所掌握着的权力，在权力所属组织的日常运营中，在整个权力体系发挥作用的范围内这种权力被用来处理一切具体的事务。”张康之教授还从权力主体、存在形式、作用范围、作用效果等方面比较了两者的差别。[20]
简言之，抽象权力是制度规定的、静态的权力，而具体权力是由人执行的、动态的权力。在西方政治学说史上，法国思想家贡斯当曾经反思人民主权理论，也体现了抽象权力与具体权力的划分，卢梭认为每个人应当把他的所有权利毫无保留地全部让渡给共同体，但贡斯当认为这将导致“为了某种抽象存在而放弃了我们的全部存在”，人民主权是一种抽象的权力，与此对应他发现了另外一种权力“事实上，它以人民主权的名义所要求的权力，并不是那种主权的一部分，它不仅是对现有权力的非法置换，而且是创造了一种根本就不应存在的权力”。[21]这其实就是具体权力。
抽象权力与具体权力的划分，为我们认识权力提供了新的视角。尤其是对于腐败的治理，从法律制度上规范抽象权力，具体权力的运行需要道德力量或外在力量的规范和制约。
在具体权力的监督上，对于具体权力的监督，张康之教授秉承他一贯的伦理化方向，认为“具体权力的运行就需要谋求道德力量的规范和制约，”“针对抽象权力的法律制度建设，能够为具体权力的伦理化设定坐标，而具体权力的伦理化又能够使抽象权力的法律制度化得以实现。这样一来，关于权力制约机制建设的两条思路实际上是互为前提的。”[22]
“既然抽象权力为权力的具体运行提供的是原则和标准，需要通过执掌具体权力的主体这一中介才能完成自己的具体化，那么这个具体化的过程也就需要实现由法律制度走向伦理化的转换。具体权力的运行就需要谋求道德力量的规范和制约。”[23]
具体权力具有人格化特征，对它的监督就应该在道德说教之外寻找新的思路。具体权力监督的伦理化已经被事实证明是失败的做法，很多腐败分子满嘴伦理道德，台上谈反腐、痛心疾首，台下搞腐败，收受贿赂来者不拒。我们认为具体权力的监督不能仅靠道德力量的规范和制约，伦理道德在面对金钱诱惑时，不堪一击。
伦理道德如何内化于心、外化于行，这个过程太复杂，也很难做到，我们怎么能深入到一个人的灵魂深处，去窥视他的所思所想?一个人怎么想的并不重要，主要看他如何做，具体行为的监督，不能在行为主体的思想上去寻找答案，而应由可操作的抽象权力做出规定。具体权力的监督还需要抽象权力提供技术性的、可操作的制度设计，如果法律政策只是原则性的规定，那么监督就很难落实。
抽象权力与具体权力的关系。抽象权力与具体权力是通过人来联系起来的，而组织中的人既可能遵守、也可能违背抽象权力的规定，应然的要求是具体权力与抽象权力相一致，而在实然层面上两者往往是背离的。黄宗智在研究清代民法时，发现了民法表达与实践的背离，也就是它说的是一回事，做的又是一回事。[24]抽象权力与具体权力的关系，也存在文本的表达与实践的关系，两者的张力，其实通俗的说，就是说的与做的不一致。
抽象权力与具体权力在组织中的配置是反向关系，抽象权力自上而下由大变小，具体权力自上而下由小变大。这可以用职位与权力的关系来说明，一个职位越高的人，他的抽象权力越来越大，而他的执行权力越来越小，职权是由职位决定的，而职权法定。
横向看，一定层级的政府或个人，其抽象权力总要有一定的具体权力与其匹配，才能完成其职能；纵向看，某一层级的政府，可以凭借命令与服从的关系，要求其下级完成具体的任务，维持其在组织中的地位。
我们以安徽省合肥市Y县为例来说明土地征收中具体权力与抽象权力的划分。
(一)土地征收补偿中的抽象权力
1.土地的《宪法》秩序
《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。政府垄断土地一级市场，集体土地只有在被征收变为国有土地后，才能由县级以上政府出让。
法律规定为了公共利益，国家可以征收土地、房屋，并给予补偿。相关规定体现在《宪法》第十条、《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第六条和《土地管理法》第二条第四款中，《土地管理法》同时规定了征地补偿的内容：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以及计算方法和划分。
政府可以拆迁、征收房屋。依据是2001年6月的《城市房屋拆迁管理条理条例》、2011年1月取而代之的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，政府有权对城市房屋拆迁、征收。
国务院可以制定行政法规、条例，虽然某些法律是由立法机关通过，但是这些法律有相当一部分也是在原国务院制定的条例的基础上修改完善的。国务院还可以对通过的法律制定具体的实施办法，如《土地管理法》与《土地管理法实施条例》。
2.省政府：法律、政策的细化②
制定征地补偿标准。以安徽省为例，细化《土地管理法》第四十七条土地征收补偿的规定，安徽省人民政府已于2009年、2012年、2015年三次出台了《安徽省征地补偿标准》，补偿标准每三年调整一次，包括《安徽省征地区片综合地价标准》和《安徽省征地统一年产值及补偿标准》。征地区片综合地价针对的是城镇土地的补偿；征地统一年产值标准针对的是农用地的补偿，其计算方法为以前三年农产品的产量、价格为依据，测出统一年产值，Y县的征地补偿标准(元/亩)=土地补偿倍数(7)×统一年产值+安置补偿倍数(15)×统一年产值。建设用地和未利用地补偿标准，为农用地的一半。
征用耕地以外的其他土地的补偿费标准，安徽省人大常委会制定的《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定了征收鱼塘、果园和青苗的年产值倍数。
3.市政府：制定国有土地上房屋征收与补偿办法
合肥市于2015年3月《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》包括征收决定、征收补偿、法律责任等，其中征收补偿规定：房屋征收补偿实行产权调换或者货币补偿方式。被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内签订补偿协议并按时搬迁的，房屋征收部门应当给予搬迁奖励。征收房屋实行产权调换的，应当根据城市规划要求和建设工程性质，提供产权调换房屋。
因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，应当在改建地段或者就近地段提供安置房。征收住宅房屋实行产权调换的，应当按照套内建筑面积进行“征一补一”。实行异地产权调换的，应当根据征收区域与产权调换区域房屋市场价格，在征收补偿方案中确定面积调整系数。各县(市)在此政策上与合肥市保持一致。
规定房屋货币补偿的技术标准和房屋实物补偿的技术标准。市政府规定征用耕地以外的其他土地的补偿费标准中的年均产值。如水产养殖、藕塘、药材、茶园、果园等。制定青苗费的年产值和附着物的补偿标准。
4.集体土地上房屋征收与补偿办法
征地补偿按照内容包括土地补偿、安置补偿、附着物和青苗费补偿。土地补偿和安置补偿由安徽省政府制定；青苗费补偿由安徽省人大常委会确定倍数，合肥市人民政府确定统一年产值，两者的乘积等于青苗费的数额。
最关键、农民最关心的是附着物补偿中的房屋补偿，房屋的补偿按土地性质，分为国有土地和集体土地两类。按照补偿方式分为实物补偿(产权调换)和货币补偿，房子可以保值增值，所以绝大多数都选择产权调换。对于国有土地上房屋的补偿，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自安徽省至Y县都制定了补偿办法，政策越来越细化，越来越易于操作。
对于集体土地上房屋的征收与补偿却不像国有土地那样，国务院没有像对国有土地那样制定《集体土地上房屋征收与补偿条例》；《土地管理法》虽然要求：被征收土地上的附着物(包括房屋)和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但安徽省没有制定如何征收、补偿集体土地上的房屋。这样集体土地上房屋的征收补偿政策的制定就十分混乱，合肥市政府虽然制定了相关政策，但这不是所辖各县(市)制定政策的依据，市政府的政策对县(市)政府没有约束力，实际的征收补偿政策是由乡镇政府、开发园区管委会制定的。
合肥市2014年12月出台《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，规定了房屋征收范围、补偿方式、安置人口的认定等内容。其中第八条规定了征收集体土地上住宅房屋，如何计算实际的补偿面积，这一规定的本意是抑制在房屋征收过程中产生的暴发户，但实际上这一条乃至这个《办法》本身对于合肥市各县(市)没有约束力，尽管《办法》要求各县(市)参照执行。
合肥市各县(市)制定征收集体土地上房屋补偿标准的依据是《土地管理法》、省政府2015年的《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》及安徽省国土资源厅2015年的《关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》，但是省政府的征地补偿标准没有房屋补偿的内容，省国土厅的文件是要求落实《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，也没有房屋补偿的实质内容，没有具体的实施办法，缺少操作性。中央、省、市、县关于集体土地上房屋征收与补偿的法律政策在绕了一圈之后，找不到可适用的具体办法。
合肥市Y县2015年12月的《被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准》规定：本标准适用于Y县范围内征收农民集体土地上房屋、其他附着物及青苗的补偿。提供安置房进行实物补偿，具体补偿标准由各乡(镇)人民政府、开发园区管委会拟定，报县政府批准执行。合肥市其它各县市在制定集体土地上的房屋征收与补偿时也是如此。由此可见，集体土地上房屋的征收与补偿政策是由乡镇人民政府、开发园区管委会制定的。
房屋补偿政策的碎片化。
第一，不同土地不同政策。国有土地拆一还一(俗称数砖头)，集体土地按人均(俗称数人头，指的是祖居户)计算。集体土地的补偿在2009年后统一为人均30平方米，但这一切都是可变的，取决于被征收人的议价能力，如果被征收人“硬”、“狠”，那国有土地的补偿就可能变为拆一还一点五、甚至拆一还二，集体土地可能高到人均45平方米。
第二，不同地区不同政策。开发园区和DB镇、CZ镇不同，DB镇、CZ镇又不同。
第三，不同时期有不同的政策。有的村已经有将近十次的征收，历史遗留问题叠加在现在问题之上，用传统的老人老办法、新人新办法，没法解决，被征收人要求用最有利自己的补偿标准解决问题，政府又不答应，越拖越复杂。
第四，不同的政策制定主体有不同的政策，不同的政策制定者各自为政，政出多门。各乡镇、开发园区管委会、Y县国土储备中心、甚至具体项目的工程建设指挥部都可以制定房屋补偿政策，尤其是以具体项目的工程指挥部作为政策制定主体，在工程完工后，指挥部撤销，遇到遗留问题，农民往往上诉无门。第五，不同项目不同政策。按照出资人的不同都有可能有差别。
对于安置人口的认定。Y县城乡结合部在土地征收和房屋征收时对于补偿的分配、房屋补偿标准的认定经常使用“祖居户”、“外来户”两个词，祖居户就是当地人，他们有当地户口，户口是区分“祖居户”、“外来户”的唯一标准。外地迁入户口须经村民小组70％的村民投票通过后才可落户，并且还要和村民小组签订协议，承诺不享有分配宅基地、农田的权利，理所当然也就没有获得房屋补偿、失地社保的权利。
祖居户的身份是世袭的，与生俱来、世代相传。从《征收集体土地上房屋安置人口的认定》中可以看出，户口是决定能否分到房子的唯一标准，并且户口作为特权可以向未来延续，“符合计划生育政策的孕妇增加一人”——这是为未来的孩子准备的，“双农独女户可奖励安置一人”——这是为未来的女婿准备的；领取独生子女光荣证可增加一人、二女户(已做结扎手术的)可增加一人。
即使祖居户犯罪被判刑入狱，也不妨碍他们享受房屋征收时的优惠政策。户口的特权还可以向过去溯及，只要是祖居户，哪怕户口迁出、已转非农业，这种特权的利益政府都会考虑到，没有享受过拆迁安置人口政策，那总要享受一次；没有享受过福利分房政策，国家政策没有惠及到的，当地政府不会忘记他们，只要他们在老家还有房子，他们的合法房屋按成新给予货币补偿，如果从有损害就有赔偿的角度讲，这一条还能接受。
不能接受的就是把祖居户的特权扩大到他们的配偶与新生子女，一人是祖居户，全家利益均沾。假设某人已经在外地工作，他在老家有老宅子，现在要征收这套房子，不仅这个人、而且他的配偶与新生子女都可以按30m[2]/人在本安置区域内按2200元/m[2]购置一套住房，这种做法违背常理、显失公平。
(二)土地征收补偿中的具体权力
在房屋征收中，所有的工作要落实、“落地”离不开社区、行政村的领导，他们是街道办事处、乡镇政府、开发园区管委会在社区、行政村的“腿”，上级的政策主要由他们执行。
1.征收工作技术性强、内容复杂。
土地征收、房屋征收没有村居领导根本完不成，没有他们的配合，县里镇上到村里连人都找不到。在压力型体制下，征地拆迁任务会自上而下层层分解，县政府、乡镇政府、开发园区管委会在规定的时间内，必须完成一定的任务。在时间紧、任务重的情况下，街道办事处、乡镇政府、城乡结合部的开发园区管委会就会把很多工作，尤其是技术性的工作委托给行政村、居委会。
上述省市县乡镇的每一项法律政策规定的落实都离不开行政村、居委会，青苗费补偿中各类农作物、经济作物面积的确定，附着物补偿和房屋装饰装修补偿更是琐碎复杂，如果让政府挨家挨户去做这项工作，政府就会陷入事务性工作的汪洋大海中，而不能自拔。
原始房屋征收面积和土地征收面积都由村居干部会同乡镇政府、街道办事处(开发园区管委会)和区县规划局、土地局、房产局等部门亲自丈量、查阅档案资料登记造册，实际安置面积、分户表也掌握在他们手里。祖居户、外来户的认定、户口的迁入、房屋的测量、补偿、土地面积和档案、人口安置表、住房分配表等，都要经过他们的合作才能完成，祖居户身份的认定掌握在行政村、居委会领导手中，他们有可能骗取拆迁奖励、搬家费、安置过渡费和安置房屋，尤其是骗取安置房。有的村居领导竟然获得几十套的安置房，成为“房叔”。
2.正式制度的非正式嵌入。
“户口”是城乡结合部利益分配的正式标准，户口把当地居民分成“外来户”、“祖居户”，祖居户理所当然享有各种权利，外来户被排斥在外；但是外来户还是想尽办法，试图嵌入制度化的利益分配之中，从中得到一份利益。
可以说，正式制度每多一项排斥，同时就为外来户制度的非正式嵌入多了一项选择，就为非制度化的吸纳提供一项途径。作为组织行为的权力在制度设计上排斥农民，而作为个人行为的权力有寻租的冲动，变异的权力和农民的利益诉求在正式制度之外耦合，实现各自的非法利益。
这种努力也体现在祖居户身上，相对于外来户，他们是既得利益者，但他们不满足，种种做法突破了现有的制度框架，以使自己的利益最大化。现存制度体系对他们的做法也并非一味排斥，而是出现一定程度的接受，愈益刺激了他们的投机心理，正式制度的非正式嵌入通过挂户和投机性建设表现出来。
骗取安置房的通常做法是“挂户”，挂户本意指人户分离，户口所在地与居住地不一致，因为各种原因，户口落在一个地方，而人却在另一个地方，比如农民工在城市购房、城市学区房导致的择校、大学生、研究生入学报到而户口不迁、或他们毕业离校而户口在校等造成的人户分离。
从户口所在地的角度讲，“户”在人不在；从户口迁入地的角度讲，人在“户”不在。挂户给社会管理带来了困难，也给居民的生活带来意想不到的麻烦，一纸户口承载了结婚生育、社会保障、劳动就业、公共服务等老百姓的切身利益，居民权利会因为户口不在居住地而受到不同程度的限制。
挂户的目的在于享受到房屋安置人口政策，挂户人员与户主的关系通常是亲人、亲戚、朋友，通过挂户轻而易举为他们分到房子。本来挂户只是户政管理的一种现象，它如何成为祖居户以外的人谋取房屋的手段?挂户只是第一步，下一步是分户，挂户人员作为独立的一户，拥有和祖居户相同的分房资格。分户如何实现?经济开发园区、乡镇政府拆迁安置工作领导组起决定作用，它制定拆迁方案、分配方案、确认挂户人与户主的关系。只要它同意，就可以分户。
投机性建设是指试图获得与合法建设相同地位、相同补偿的建设。投机性建设与违法建设的研究对象是一样的。法律中并无“违法建设”的专属概念，它是由法律、法规的相关规定延伸产生的行政管理的实践概念。《土地管理法》、《城乡规划法》、《建筑法》、《铁路法》、《水法》、《防洪法》等法律和《风景名胜区条例》、《城市绿化条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规也有与违法建设相对应的概念。
违法建设指在规划区内，建设单位或个人违反规划的法律法规，未取得建设用地规划许可证、土地使用权证、建筑工程规划许可证等三证，擅自新建、改建、扩建的建筑物，或不按照批准要求建设的建筑物、构筑物以及逾期未拆除的临时建筑。投机性建设就是指这类建筑物。
违法建设的定性标准是是否取得行政许可的各种许可证，取得就是合法的，未取得就是违法的。合法与非法是法律上的界定，是法律文本的概念，关键要看实践中如何执行，在城市建设中，如果对于违法建设一律予以拆除，投机性建设就没有生存的空间。
但是在实践中，在城市征迁工作中，有的违法建设，取得了和合法建设相同的补偿，从而使投机性建设的企图成为现实。投机性建设包括违法建设被依法处理的建设、违法建设合法化的建设。投机性建设在实践中有两种可能的结果，一种是按照违法来处理，动机没有得逞；另一种则是合法化处理，投机目的实现。
Y县城乡结合部的投机性建设面积大、分布广。面积之大无法准确统计，凡有村庄处，皆有投机性建设；投机性建设类型多样。
当政府要强拆这些投机性建设的时候，投机户理直气壮，他们并不认为自己违法，给出的理由是：如果说这是违法建设，那么当初违法建设是怎么建上去的?村居干部、乡镇干部、城市管理局的干部为何视而不见?
3.征地补偿款的分配。Y县城乡结合部土地补偿费70％用于被征地农民养老保障，转入被征地农民养老保障基金财政专户；30％支付给拥有土地所有权的农村集体经济组织，其使用管理由乡镇人民政府、开发园区管委会负责监督。
因此，土地补偿费农民拿不到一分钱，安置补助费扣除被征地农民参保对象个人应缴纳的3600元(直接转入被征地农民养老保障基金财政专户)，剩余部分支付给被征地安置对象。农民能够拿到手的只是安置补偿的一部分。
集体土地上房屋征收与补偿政策的抽象权力，从中央到市出现空白，如此重大的权力交给了各县政府、乡镇政府、开发园区管委会，这样他们就同时拥有了抽象权力和具体权力。在一般的行政组织中存在着抽象权力向具体权力的转化过程，抽象权力和具体权力存在着此消彼长的关系，在两者合一的情况下，这个过程不存在。他们既制定政策，又执行政策，甚至可以不要抽象权力，而单独行使具体权力，没有任何约束，实际上变成了为所欲为。
具体权力的运作要得到制度、理论的认同，才能完成向抽象权力的转化，在他们拥有两种权力时，无需证明自己的合法性、合理性，其证明不是由外在的标准来衡量的，他们成为自己案件的法官，是非对错，都由自己说了算。抽象权力是制度化的权力，具体权力是个人根据职位的规定拥有的职权，在运作过程中，加入了个人的因素，它可以选择行为的方式、范围、种类、幅度，因而具有自由裁量权，现在这个自由裁量权大到没有边际，成为无限的自由裁量权，大到无需证明。至于合法性，政府自己说了算。
个人的权力和组织的权力没有分别，具体权力的主体就是一个组织，这种人格化的组织丧失了制度化的本意；抽象权力以公开的形式表明自己的存在，具体权力也公开显示其个性化色彩，其实就是肆无忌惮；执行者可以附会、附加他们需要的条件，然后强加给被征收者。两者的合一打破了两者的范围限制，具体权力只应存在于抽象权力某个范围或环节，但是在中央、省、市政策空白的情况下，基层政府就代表中央在决策，他们的权力被放大，呈弥漫性，淡化了抽象与具体的界限。
抽象权力失去了对具体权力的规范、监督，具体权力可以随意性增加，就可能走向滥用和腐败。这在开发区、城乡结合部随处可见的塌方式腐败中可见一斑。
重构集体土地上房屋征收中的抽象权力与具体权力。在合肥，县级政府制定的集体土地上房屋征收补偿的具体办法，把授予乡镇政府、开发园区管委会、城投公司等的权力收了回来，县级政府成立统一的土地征收工作组，拟定房屋征收的具体办法，上报县级党委、县级政府批准；乡镇政府、开发园区管委会等负责实施，并接受土地征收工作机构的监督；监督土地补偿款、安置补偿款、青苗费的发放。
尤其是改变了合法、合规集体土地上房屋征收补偿政策的碎片化，改变了开发区管委会、各乡镇政府、城投公司、各个项目指挥部各自为战的混乱局面。
房屋征收较之于直接的土地征收在现实中遇到的阻力更大，土地征收中的许多恶性事件都是由房屋征收引起的。不仅国有土地和集体土地存在差别，而且对房屋的征收也有差别。
国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，相应的省市县对国有土地上的房屋与征收高度重视，制定相应的政策。但是，国务院没有制定“集体土地上房屋征收与补偿条例”，这说明集体土地的问题没有引起中央的足够重视，城乡结合部比市区的房屋征收工作量还要大，集体土地与国有土地上房屋的征收、补偿在城乡结合部同样重要。省市县把集体土地房屋征收中最重要的问题：到底要补农民多少房子，按什么标准执行，留给了乡镇政府、开发园区、城投公司去解决，因此导致政出多门。
县级政府土地征收工作组由分管副县长任组长，各相关部门负责人任副组长，具体包括国土局、规划局、房产局、公安局、城市管理局、各乡镇、开发园区、城投公司以及牵涉到的工程项目负责人。工程项目负责人是临时性的，项目结束，自动终止副组长身份；土地征收工作组是常设性的，由各单位抽调人员组成，不增加编制，办公地点可设在土地资源管理局。
各部门职责分工明确，统筹、协调、配合，制定全县范围内统一的房屋征收补偿标准。各乡镇职责，摸清情况，包括：户主姓名、建房时间、面积、房屋结构、左邻右舍、联系方式等。安排熟悉情况的人员配合各责任单位开展工作。具函县房产局和规划局，委托县房产局进行测绘，委托县规划局对房屋合法性进行界定。县房产局，根据各乡镇的鉴定函，对房屋测绘并出具测绘结论。
核实被测绘房屋相关证件。做好宣传解释工作；规划局，根据各乡镇的鉴定函，对房屋合法性予以界定，并出具界定文书。核实房屋相关证件；国土局，对房屋所占土地的性质进行认定，并提供相关依据；城管局，制定依法拆违所需的各类格式文书，包括现场勘言笔录、询问通知书、询问笔录。指导各部门制作调查取证询问笔录、填写和送达各类文书。
依法履行强制拆除相关法律程序，并做好案件归类存档工作；公安局，提供户籍原始证明材料，保障各单位正常开展工作，做好突发事件的处置工作，负责相关工作的调查取证；法制办，对征收程序合法性进行审查，协助各单位解决拆迁工作中法律层面的问题。
信访局，做好拆迁户来访接待工作，做好与上级信访部门的协调沟通工作。土地征收工作组制定集体土地上房屋征收补偿政策、报县委县政府批准、对房屋征收的结果承担责任。土地征收工作组的成立避免有的项目由工程指挥部负责房屋征收，工程结束后，指挥部撤销，在房屋征收中产生的争议、纠纷往往无具体的责任主体。
注释：
①贺东航教授在《公共政策执行的中国经验》中认为，所谓“政策的层级性”指的是政策目标在中央和地方呈现出不同的特征。中央目标往往具有指导性和整体性，而地方政府则根据自身的偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标，而且，这种层级性反映了中国公共政策执行网络中的“条条”特征。特殊性和地区性利益运用自由裁量权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的公共政策，也即政策的层级性。
层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态，层级性治理的问题主要体现在政策执行过程的失真性上，解决的办法在于：以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理是解决政策执行失真难题的关键。在中国公共政策的运行中，央地关系对公共政策的运行和落实有直接影响，具有层级性的央地关系应置于中国政治和行政体系的框架下来考量。参见：贺东航.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011，(5).
②“政府”作为社会公共权力的主体，一般有狭义和广义两种用法：前者是指行使国家权力的行政机关；后者是指行使国家权力的全部机关，包括立法机关、行政机关和司法机关。而且从更广的意义上讲，中国共产党组织也包含在当代中国政府之中。笔者使用广义上的政府概念，它符合中国的实际，在党政关系上，党是决策机构，政府更多是执行。
参考文献：
[1]周庆智.乡村“小官贪腐”的体制根源[J].国家治理，2015，(43).
[2]特别策划——小官巨腐系列论文[J].人民论坛，2014，(33).
[3]Lipsky,M.Street-level Bureaucracy.New York:Russell Sage Foundation,1980:72.
[4]Harold Lasswell.The Decision-Process,University of Maryland Press,1956:102-175.
[5]Goggin,M.L.Studying the Dynamics of Public Policy Implementation:A Third Generation Approach,Green Wood Press,1990:65.
[6]Hasenfeld,Y.& D.Steinmetz.Client-official Encounters in Social Service Agencies,Charles Goodsell.The Pubic Encounter:Where State and Citizen Meet.Bloomington:Indian University Press,1981:97.
[7]Winter S.,“Information Asymmetry and Political Control of Street-level Bureaucrats:Danish Agro-environmental Regulation”,Annual Research Meeting of the Association for Public Policy Analysis and Management,Seattle,WA.2000:134.
[8]Miller,G.A.“Professionals in Bureaucracy:Alienation among Industrial Scientists and Engineers”,American Sociological Review,1967:32.
[9]Brodkin,Evelyn Z.,“Inside the Welfare Contract:Discretion and Accountability In State Welfare Administration”,The Social Service Review,1997:71,(1).
[10]Franklin,D.L.,“Differential Clinical Assessments:The Influence of Class and Race”,Social Service Review,1985:59.
[11]中国将全面推行行政处罚自由量权基准制度[EB/OL].
http://www.china.com.cn/policy/txt/2008-01/02/content_9464369.htm.
[12]何秉松.刑法教科书[M].北京：中国法制出版社，1995：462.
[13]刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊(香港)，1997，冬季卷(21).
[14]丁煌.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2004，(6).
[15]金太军、钱再见.公共政策执行主体与公共政策执行“中梗阻”现象[J].中国行政管理，2002，(2).
[16][美]克利福德·吉尔兹.地方性知识[M].王海龙等译，北京：中央编译出版社，2000：14.
[17][美]克利福德·吉尔兹.地方性知识[M].王海龙等译，北京：中央编译出版社，2000：21.
[18]张康之.论权力分化的启、承、转、合[J].学海，2011，(2).
[19]张康之.公共行政中的哲学和伦理[M].北京：中国人民大学出版社，2004：72.
[20]张康之.试论抽象权力和具体权力[J].中国人民大学学报，2000，(6).
[21][法]本杰明·贡斯当.古代人的自由与现代人的自由[M].阎克文译，北京：商务印书馆，1999，(65).
[22]张康之.探索权力理论的新概念[J].云南行政学院学报[J].2000，(5).
[23]张康之.探索权力理论的新概念[J].云南行政学院学报，2000，(5).