段和段视点丨从美国相关规定探讨成都市无人机监管问题
摘要
关键词：美国；无人机；监管
引言：2017年4月以来，成都双流机场接连发生无人机干扰民航事件，造成超过100架航班无法正常起降，滞留旅客上万人，给空中运输秩序和人民群众的生命财产安全造成重大影响。由于从无人机制售单位到民间个人操纵者均缺乏对相关法律法规的认识，非法无人机飞行成了无人机技术发展和市场普及的伴生产物。不独我国，世界上其他无人机产业发达的国家均面临这一问题。在美国，近年来随着民用无人机领域的开放、频发的无人机扰民事件，各州政府及联邦相关部门制定了一系列法律及规则以规范无人机飞行。本文梳理、列举了美国的相关规定及案例，并结合我市实际情况，对无人机监管提出了建议。
美国联邦航空管理局将无人机定义为：未搭载飞行员，而由地面操纵人控制的飞行器。据此，成都目前市面在售及众多操纵者手中的飞行器均属上述无人机范畴，美国联邦法规关于无人机的监管规定对我市具有参考意义。
二、美国无人机主要监管部门
隶属于运输部的联邦航空管理局是美国无人机的主要监管部门，其主要任务是保障民用航空的飞行安全，促进民航事业的发展，负责制定民用航空的政策、规划和颁布规章制度、实施空中交通管制、为民用航空产品颁发型号合格证、生产许可证和适航证、为航空运输企业颁发营业执照、为机场和各类航空设施颁发合格证、在民用航空领域内对飞机的设计、生产、使用、维护及空中运输、地面保障等进行全面监督、控制和管理。
三、美国无人机相关规定
（一）概况
在美国，涉及无人机监管的规定主要包括：
1、总统签发的指导及法律（Presidential Guidance and Laws），如“无人机”及“无人机安全”（Public Law 112-95,Title III,Subtitle B及Public Law114-90，Title II,Subtitle B）。
2、联邦法规，如“定义，民用航空器”（Title 14 Code of Federal Regulation，Part1）、“产品及零件认证程序”（Title 14 Code of Federal Regulation，Part21）、“小型无人机”（Title 14 Code of Federal Regulation，Part107）。
3、公告，如关于无人机注册（包括电子注册）要求适用性的说明。
4、规则，如“关于模型机特别规则的解释”。
此外，美国还出台了一系列咨询通告、政策、命令、联邦航空管理局法律解释、指导等用以规范无人机飞行。
（二）小型无人机规则（Part 107-Small Unmanned Aircraft Systems）
在美国关于无人机的众多规范文件中，最有针对性、最系统全面的当属美国联邦航空管理局于2016年6月发布的“小型无人机规则（Part 107-Small Unmanned Aircraft Systems）”。本节将对该规则进行简要梳理、说明。
1、按用途分类
在美国关于无人机的众多规范文件中，最有针对性、最系统全面的当属美国联邦航空管理局于2016年6月发布的“小型无人机规则（Part 107-Small Unmanned Aircraft Systems）”。根据该规则，无人机运用主要分为两类，一类用于娱乐（Fly for Fun）,一类则是工用（Fly for Work）。
2、根据用途制定不同规则
按照不同用途，规则在操控人员资格、飞行器要求、飞行区域等方面，作出了不同规定。下面以表格方式，对相关规定做区分对比说明：
娱乐用 | 工用 | |
操控人员要求 | 无 | 1、远程飞行员资质 2、年满16周岁 3、通过美国运输安全管理局审查 |
飞行器要求 | 超过0.55磅必须登记 | 1、必须轻于55磅 2、超过0.55磅必须登记（在线） 3、必须做飞行前检查以确保无人机处于可安全操纵状态 |
飞行区域要求 | 未事先通知机场和空中交通管制，距离机场5英里以外 | G类空域 |
操控规则 | 1、必须始终让行载人飞行器 2、必须保持飞行器处于视线内 3、无人机必须轻于55磅 4、必须遵从社区安全指导 5、在距离机场5英里以内飞行时必须通知机场和空中交通管制塔 | 1、必须保持飞行器处于视线内 2、必须低于400英尺飞行 3、必须于日间飞行 4、飞行时速不得超过每小时100英里 5、必须让行载人飞行器 6、不得飞越人群 7、不得从移动车辆飞行 |
申请示例 | 仅用于教育或娱乐 | 1、商用（如提供空中测量、拍摄服务） 2、因业务需要而偶然飞行（如屋顶检查、不动产拍摄） |
在作出上述各项规定的同时，规则也指出，由申请人申请，并经联邦航空管理局认定可安全操控的，可以不受相关规定约束。但利用飞行器运输他人财产以获取酬劳的，不在可以放宽之列。
3、飞行限制
美国无人机的飞行限制主要有以下几种情况：
（1）安全敏感空域限制，指在根据相关法规确定的安全敏感空域，禁止任何种类任何目的的无人机任何时刻在地面至400英尺的空域内飞行。
（2）临时飞行限制，指某一特定空域因临时的危险状况而限飞，如火灾、化学泄露、联合国代表大会等安全相关事件及其他特殊情况。限飞通知包括限制规模、高度、时间段以及什么样的飞行操作是被禁止或允许的。
（3）限制或特殊用途空域
①首都。华盛顿周围空域在美国是受到最严格限制的，在华盛顿上空任何限制空域内放飞无人机是违法行为。
②特殊用途空域，指特定活动被限制在某一空域内，或在该空域内，不属于特定活动的飞行器操作将被限制。
（4）体育场及体育活动，在特定体育赛事开场前1小时至散场后1小时，禁止在体育场内及体育场周围放飞无人机。
四、美国对非法无人机飞行的处罚
《小型无人机规则》虽然对无人机监管做了较为详尽的规定，但未涉及到对非法无人机飞行的处罚。目前，美国上述处罚的主要依据为各州对公民隐私和个人财产的保护法令，如亚利桑那州规定：无人机飞临私有财产上空，且飞行高度与眼睛齐平，即被视为非法入侵；爱达荷州规定：州内所有农场、牧场及农业相关企业，未经土地所有者允许，不得利用无人机对其农产品进行监控。
在各州依据其法律规定对非法无人机飞行进行处罚的同时，联邦航空管理局也依职权对相关非法行为开出了罚单。当地时间2017年1月17日，联邦航空管理局以芝加哥SkyPan International公司未经许可在人群密集区放飞无人机为由，对其处以20万美元的罚款。SkyPan公司将自己定位成一家航拍公司，主要为需要开展城市建设项目的客户提供“鸟瞰视角”画面，并因此于2012年至2014年期间在芝加哥和纽约上空非法飞行65次，联邦航空管理局据此开出了迄今为止针对无人机操纵最大的一张民事罚单。此外，SkyPan公司如果在未来一年内再次违反相关规定或违反和解协议，均将被另处15万美元罚款。该公司还须在未来一年内配合联邦航空管理局发布3条公共服务广告，以帮助普及无人机相关监管规定。
五、解决成都市无人机监管问题的建议
借鉴美国在无人机监管方面的经验，并结合我市具体情况，笔者在此提出以下几点建议：
（一）普及推广、贯彻落实相关规定
我国目前其实已出台了类似美国《小型无人机规则》的规定，如《轻小无人机运行规定（试行）》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等，但这一系列法规只为相关从业人员、研究人员所知悉，广大民众，包括无人机操纵者则知之甚少。政府为加强无人机监管，即刻可以着手的措施便是大力普及、落实上述规定，如强制无人机制售商在包装内随附规定文本；通过各类媒介，尤其是年轻市民常用的移动网络媒介宣传相关规定及案例；在限飞、禁飞区域树立明显标识，并注明违反后果；设置非法无人机飞行举报热线等。以《轻小无人机运行规定（试行）》为例，如果该规定得到落实，无人机操纵者按规定取得资质，相信在一定程度上能扼制“黑飞事件”的发生。
（二）完善相关规定，并将无人机监管与现行其他法律法规相结合
和美国《小型无人机规则》相比，我国现有规定确实还显得比较简略，需要相关部门的进一步完善，譬如对满足一定条件的无人机强制要求实名登记（可在线操作）便是其中重要的一环。众所周知无人机操纵者和机体分离，如机体无可追溯标识或系统，则很难确定违法违规操纵者，追责自然成为空谈。而已登记的无人机则可以通过登记信息追溯到所有者或实际操纵者，从而对其进行教育或处罚，并由此对其他操纵者产生宣传和震慑作用。
同时，无人机这一新兴事物也应该与现行其他法律法规相结合，如参考机动车第三者责任险制度，研讨针对无人机的相关保险；再比如，在双流机场放飞无人机的行为已明确定性为以危险方法危害公共安全，将被追究刑事责任，同样地，《刑法》其他条款及《侵权责任法》等民事法律法规也应该被综合运用于无人机监管。
（三）政府各部门与空军部队等相关单位通力合作，共同进行监管
我国由于历史政治原因，空域的管制很大程度依赖中国人民解放军空军部队。这样的管制体系有其合理性和必要性，但是也容易造成军队和地方对空域管制责任划分不明确，甚至各行其事，互不通气。所以要解决无人机隐患，军队和地方政府部门要通力合作，共同应对。
美国无人机监管主要靠政府部门、产品研发生产单位以及学术界的共同合作，这一模式也值得我们借鉴。如在司法部门打击非法无人机飞行的同时，工商及质检等部门也应介入，根据《轻小无人机运行规定（试行）》等相关规定，对无人机制售单位的资质、无人机质量等进行监督、检查，从源头上减少可能造成无人机“黑飞”或安全隐患的漏洞。研发单位则可依靠其技术优势，研发具有预警功能的APP和无人机芯片技术，向无人机操纵者实时推送其所在区域是否限飞、禁飞或是否有突发限飞、禁飞事件，监管机关也可以通过无人机芯片技术后台监管。此外，由于航空领域专业性强，无论是相关法律法规的制定，还是对疑难案例的鉴定、分析也都少不了学术界的助力。由政府牵头，整合各方面力量，可更为全面、有效地进行无人机监管。
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