魏加宁、钟伟、向松祚等｜存款保险：金融安全网的关键一环
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存款保险：金融安全网关键一环
CF40：有关建立存款保险制度的呼吁已久，您如何看待我国建立存款保险制度的重要性？对于完善中国金融安全网发挥了怎样的作用？
钟伟：以前我们是单一大一统的国有银行体制，在这种情况之下由中国政府提供银行业的隐形担保是有合理性的，但随着中国银行业的对外开放和对内改革，目前中国的银行业已经形成了中资、国有控股、民营、外资（外资也包括在本地的法人和在中国境内设立分支机构的）等不同所有制的银行。另外，银行也有大中小和基层甚至社区之分。这种背景之下由中国政府来完全免费地提供隐形担保，导致其中一些非国有金融机构搭政府便车的行为。这个对金融体系来说是不利的，因此要推出市场化存款保险机制。
魏加宁：从理论角度讲，之所以要建立存款保险制度，一是因为商业银行依靠信用支撑，自身结构就具有一定的脆弱性；二是银行挤兑具有传染性，即使是好银行也可能因为其他银行出了问题而受到波及；三是银行挤兑一旦发生便具有很强的负外部性，会影响到结算的畅通和金融的稳定，甚至会出现银行惜贷现象，从而影响到居民的正常生活和企业的生产流通。
从现实角度讲，存款保险是现代金融制度的关键要素之一，是金融安全网的三大支柱之一（金融安全网主要由三大支柱构成，包括监管部门的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人和存款保险机构的存款保险职能）；而中国现在的金融安全网是“二缺一”，存款保险制度一直迟迟没有建立起来。
目前，伴随着利率市场化的推进和民营银行的发展，在提高银行服务质量和效率的同时，也会使竞争加剧，因此就有可能出现经营失败的商业银行，如果没有存款保险制度作为保障，经营失败的商业银行就退不出去，就会导致金融风险不断积累，系统性风险越来越大。
宗良：一般来说，完善的金融安全网由中央银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三个部分组成。中央银行可以通过加强宏观管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定；审慎监管有利于促进银行稳健合规经营；存款保险制度的作用则主要体现在三个方面：其一，通过宣布明确的法律保障政策，稳定市场和存款人信心，切断恐慌心理和风险的传染链条，防止形成区域性、系统性风险。其二，通过加强对金融机构的市场约束，促使其稳健经营；同时，及时采取纠正措施，对风险做到“早发现”和“早处置”。其三，通过存款保险这一市场化、专业化的处置平台，能大大降低金融风险的处置成本，实现快速有序的市场化退出。存款保险制度是金融市场化改革的安全网。存款保险制度和我国金融改革发展的进程比较一致，是为市场化改革保驾护航的安全网。
郭田勇：目前中国已经进入到全面深化金融改革的关键时期，中国的存款保险制度经过21年的反复论证已经日趋成熟，可谓是瓜熟蒂落。此外，也是最为重要的是，下一步要继续推进利率市场化改革，进一步降低准入门槛，会出现更多的民营银行，在这样的前提下，推出存款保险制度，才能给金融改革的深化形成一道制度上的保障。若此时仍没有相应的存款保险制度，那么公众的利益便可能受到损害，金融风险也会随之扩散、传染，这必将给国家金融稳定带来严重威胁。
未来随着利率市场化和民营银行的推进，银行业的竞争会更加充分也更加激烈，其中不排除会有个别银行经营出现问题。如果没有存款保险制度，银行经营一旦出现问题，存款人的利益就会受到损害，特别是如果某家银行出问题，社会上就会形成恐慌情绪，出现挤兑，风险就会传导，容易导致全社会性的金融危机，对金融稳定带来威胁。所以在深化金融改革的进程中，存款保险制度是一个必要的制度性保障，是一个重要的前提。
向松祚：存款保险制度的建立是利率市场化的必然要求。利率市场化一方面会激发商业银行创新的活力，另一方面也可能刺激商业银行采取高风险的经营策略，所以就需要存款保险制度来妥善保障存款者的利益。未来银行业的竞争整合必然加速，银行业将更加开放、多元和创新，政府不再担负救助银行的职能，市场力量将决定商业银行的生死存亡。
CF40：您如何看待我国存款保险制度与国际接轨的必要性和合理性？
魏加宁：众所周知，全国性的存款保险制度始于美国。在上个世纪30年代大萧条期间，美国有上千家银行破产倒闭，1933年罗斯福总统上台以后，立即着手通过《银行法》，建立美国联邦存款保险公司（FDIC）。
自美国建立联邦存款保险制度以后时至今日，全世界已有110多个国家建立了存款保险制度。尤其是此次国际金融危机表明，存款保险起到了重要的稳定器作用——虽然美国在此次危机期间倒闭了几百家银行，但是没有一家银行出现存款人挤提现象。
向松祚：从西方近一个世纪的经验来看，存款保险制度是稳定银行和金融最重要的制度之一。我国的存款保险制度既充分借鉴了其他国家的有益经验，又充分考虑了我国银行业的具体现实。征求意见稿具有以下三个特点：第一，存款保险起点比较高，充分保护绝大多数存款者的利益；第二、保险费合理或者较低，充分考虑商业银行缴费的压力；第三、保险费的使用充分运用市场机制。
宗良：存款保险不是一个简单的赔付资金问题，而是一套制度设计。它既能够有一定的赔付处理，同时又能够让机构受到一定的约束，在事前发现相关机构的风险，纠偏防风险。另一方面，可以考虑把整个风险降到最小，使体制能够有效运作。总体的原则是属于市场应该解决的就都由市场来解决。国际上已有成熟的可以借鉴的经验。比如，美国主要是从风险最小角度考量整个制度的设计，比较好的防范金融风险，保持金融稳定。
存款人利益能否得到保障？
CF40：推出存款保险制度会为广大存款人带来什么影响？《条例》规定最高偿付限额为人民币50万元，是出于怎样的考虑？
钟伟：存款保险是向银行征收，存款人不用交保费。同时，中国存款保险不必为极少数富裕的大额存款人提供存款保险。根据国家统计局城市调查总队的估算，中国城市户均储蓄为5.12万元，但储蓄余额分布不均，其中最富裕的20％家庭拥有人民币储蓄总量的64.8％；而最贫困的20％家庭拥有人民币储蓄总量的1.2％。据此我们估计，覆盖中国城乡居民的存款保险上限，设置上限为单个储蓄账户人民币5万元已足够，为存款保险覆盖的城乡储蓄大致为储蓄总额的一半。
存款保险制度不能保所有存款，这是必然的。一般来讲，存款保险覆盖的保险金额上限，相当于人均GDP五倍左右就算比较高了，而保五十万已经相当于人均GDP的12倍，这是非常高的保额，覆盖了99.6％以上的存款人。当然有例外，比如金融同业，大型企业存款比较多的和个人高净值人群都不受到存款保险的保障，但这并不意味着这些人的存款在银行发生问题的时候都会灭失。
如果问题银行出现了，绝大多数情况下是由其他健康的银行兼并收购过去，之后接手的银行会继续为存款负责任。即使银行清算过程当中也不是零资产，清算当中，存款是普通债权中最优先的部分，会得到优先偿还和赔付。所以这也是各国家并没有万无一失的存款保险，只要覆盖绝大多数中低收入者就已经足够好了。
魏加宁：一方面，以颁布《存款保险条例》的形式来建立起显性存款保险制度，可以为广大存款人提供公开透明、安全可靠的法律保障，这也是落实中共十八届四中全会提出的依法治国精神的具体体现。而以往的所谓“隐性保险”则随意性较大。
另一方面，以设立存款保险基金的形式来建立存款保险制度，可以为广大存款人提供可靠的物质保障，由商业银行日常交保费的方式来积累资金，以切实保护广大存款人利益。而以往，救助问题银行和处置不良资产的成本要么是由财政出资，实际上是由所有纳税人负担；要么是由央行出资，实际上是由所有人民币持有者负担。
此外，建立了存款保险制度以后，银行间竞争就会进一步加剧，服务质量和服务效率就会得到不断提高，从而使广大老百姓长期受益。
向松祚：存款保险制度的核心目的是妥善保障普通中小存款户的存款安全，从而防止各种风险诱发银行挤兑行为，这就要求商业银行必须加强风险管理，避免过度风险业务扩张，妥善管理资本，确保资本充足率达到监管要求。我国存款保险制度确定保障金额为50万元，覆盖了99.6%以上的存款户，确保绝大多数存款户不会因为个别商业银行可能出现的破产倒闭而蒙受损失。存款保险制度不保障银行机构相互之间的存款即同业存款，不保障商业银行高管的存款，意在激励商业银行加强和完善风险管理。
推出存款保险制度，银行体系将第一次出现多元、多层次格局，大中小银行并存，私人银行和国有控股银行并存，国内银行和外资银行并存，所以老百姓投资者在银行的选择方面会更多。同时，无论老百姓的存款存在什么银行，在存款保险制度保护之下，老百姓不用担心存款的安全，而存款安全有助于银行体系负债非常稳定，也有利于银行稳健经营。当然，各个银行的吸收存款的策略、服务的水平、管理的策略和风险管理的水平不同，会决定银行在市场上对投资者是不是有吸引力。所以它会加速银行改善风险管理，提高服务质量，创新更多的金融产品来吸引存款户。
宗良：存款保险制度构筑了对百姓的利益保护网。虽然它是一种事后补救措施，但作用却在事前也有体现，当公众知道银行已实行了该制度，即使银行真的出现问题时，也会得到相应的赔偿，这从心理上给了他们安全感，从而可有效降低传染性的恐慌感，进而减少了对银行体系的挤兑，可有效提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序。
我国存款保险制度设计中十分重视对存款的保护：一是存款保险限额较高并通过一些特殊设计对绝大多数存款予以保障，且额度会随经济发展状况而逐步调整。二是由于我国整体处于经济快速发展阶段，金融机构倒闭的可能性较小，并且倒闭金融机构主要采取合并、转让等方式实现，不会影响存款者的利益。三是如遇到重大危机，可能借鉴国际经验采取全额保险方式。因此，存款保险能够较好地保护个人储户和小微企业的存款，有效地保障存款者的资金安全。
“50万”兼顾了国外的标准和国内的实际情况，这是一个合理的标准，能够覆盖绝大多数储户的存款，有利于最大限度保护储户的利益。根据央行测算，截止到2013年底，我国99.63%的银行账户存款余额在50万以下，这就意味着50万的偿付额度可以覆盖绝大数存款人的存款安全。
最高偿付限额不意味着超过50万元的存款无法得到保障。目前中国经济发展比较平稳，这个时期金融机构倒闭的概率通常要小。假如金融机构一旦发生风险，往往采取转让、接管或者其他措施。绝大多数情况下，不管是多少存款，一般都延续到新的机构里面，都能得到充分保障。
郭田勇：50万元的限额是既保个人存款，也保单位存款，尤其对小微企业也是充分保护。统计显示，我国90%以上的企业存款（主要是小微企业存款）在50万元以下。对于50万元最高赔偿额的规定，这是对全国主要商业银行存款账户充分调研后得出来的，保障了绝大多数公众存款人的利益。随着人们生活水平的不断提高，这个限额也将发生变化。
存款保险制度出台对于储户个人是没有影响的。如果未来随着银行业的竞争更加充分，对个人而言，存款的风险会变得更小。
（本文有删节，全文请点击左下角“阅读原文”）
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