郭树清讲述中国经济体制改革的曲折历程（上）
郭树清接替尚福林出任银监会主席的消息从昨晚开始疯狂刷屏。今天上午，全国各地银监局局长、银行业协会主要负责人等齐聚北京金融界银监会办公楼会议室，聆听中央组织部门宣布此次新任命。
郭树清一直被视为我国金融专家、技术官员的代表。此次重返金融监管系统，外界普遍认为他是“临危受命”、“重任在肩”。
2016年年底召开的中央经济工作会议，要求着力防控资产泡沫，确保不发生系统性金融风险。未来一段时间内，我国金融业去杠杆、防范风险被置于更加重要的位置。中央更明确提出要提高和改进监管能力，包括银监会在内的一行三会，正是金融监管一线业务部门之一。
对于郭树清执掌银监会，有不少人大呼“可惜”，毕竟在一行三会中，银监会没那么引人注目。但在中国以银行为主导的金融体系中，银行是金融监管的重点，“抓住银行这个重点就能管住信托和证券机构。”并且，人民银行是制定政策者，一般通过利率的杠杆或者通过存款准备金的增减来作用于市场。而真正微观上来控制银行的则是银监会，它是直接监控商业银行的经营活动和对商业银行的高管的任职资格审查进行甄别的机构，是提出银行规则玩法、监控商业银行经营活动的前沿“瞭望台”。
事实上，对于未来可能的金融监管体制改革走向，始终有一种呼声就是银监会吸收合并证监会、保监会，成立金融管理委员会。据媒体最新报道，有接近监管层人士评价称，郭树清此次由山东省省长到银监会主席，属于平调，这种变动“颇不寻常”，未来金融业可能会有有趣的事发生。
梳理郭树清过去近30年的履历不难发现，这位气质儒雅的官员虽为人低调平和，却始终锐意改革。在其改革事迹中，最著名的当属证监会新政风暴——自郭树清2011年10月29日上任后，证监会平均每六天就出台一项新政，一年多达70余项政策落地。他上任伊始便直面发审制度，惊天一问“IPO不审行不行”，引人浮想。为重振投资者信心，他着手应对内幕交易问题，并采取更严格的股票上市标准。几百家公司正排队IPO，郭树清收紧政策，被认为得罪了很多利益集团。
此后空降山东，郭树清依然延续了他的“郭氏风格”，对山东金融领域进行了大刀阔斧的改革。
2013年8月7日，山东省政府印发《关于加快全省金融改革发展的若干意见》，被业界解读为“山东金改22条”。当时，郭树清上任山东省省长只有131天。他主导并力推的金融改革，也随之被称为“郭树清山东金改”。
此后，山东金改在他的主导、力推下展开，成为山东金融发展的顶层设计，也坐实了未来几年山东金融挂帅的方向。但彼时，山东人的金融意识较为淡薄，金融机构基础弱、人才储备不足，改革如何推进？
郭树清的办法是亲自上阵、勤联外援、内外兼修，一方面为大量地方干部培训金融知识，另一方面，充分利用其在金融系统内的人脉，积极推动中央金融系统官员“转会”山东。
在山东省长任职期间，郭树清几乎见遍了所有金融监管机构和系统性重要机构的领导。据新浪财经不完全统计，他在山东会见过证监会主席刘士余、证监会副主席赵争平、央行副行长潘功胜、央行副行长陈雨露、银监会副主席阎庆民等监管机构高层，还有四大行董事长、浦发董事长、光大集团董事长、包括上交所深交所在内的各大交易所一把手、人寿保险董事长、泰康人寿董事长等机构领导。
青岛财富管理中心的建设也是山东金融改革的一部重头戏。在郭树清的规划中，青岛要稳妥推进金融改革创新，成为一座面向国际的财富管理中心城市。为此，他积极推进中国金融四十人论坛（CF40）与青岛市政府的战略合作，以期为推动金融改革发展提供有力的人才智力支持。他曾先后参加如CF40“山东论坛”暨“深化经济体制改革的几个重点领域”内部研讨会、CF40金家岭财富管理论坛等会议，与相关官员、学者和市场人士交流探讨山东乃至全国金融改革的重点问题。
2015年3月22日，CF40与青岛市人民政府正式宣布启动战略合作，建设金融四十人学院、研究院和基金会，为山东金融改革发展和青岛财富管理中心建设提供有力的智力支撑和人才保障。2016年，四十人金融教育发展基金会、四十人金融研究院在青岛正式注册成立。
而要追溯郭树清与改革的不解之缘，则要回到近30年前。他与周小川、楼继伟等人均是朱镕基担任国家经济体制改革委员会主任时的老部下，仕途也都从体改委真正起步。
在体改委期间，他与吴敬琏、周小川、楼继伟等共同完成《中国经济体制改革整体设计》。这项理论在2010年11月获得第三届中国经济理论创新奖，在当年更是直接将郭树清推到了改革前台，在他身上刻下了“改革”烙印。
今天与您分享的这篇文章，系郭树清于改革开放30年之际所作。深度参与了中国经济改革规划工作的郭树清，在这篇文章中回顾了当年的改革战略选择，并对其后直至2008年的改革进程进行了反思。
文章很长，但干货满满，分上、下两篇发出，供您参考。文章下半部分参见CF40今天的第二条微信。
1984年秋天,我开始参与经济改革规划工作。1986年春天我写了一篇文章:《改革战略及其选择》。20多年过去了,再来回顾一下当时注意力集中之所在,看一看实际进程究竟在多大程度上与想象不一样,在此基础上再来讨论一下现在和未来面临的种种新挑战,应当不无意义。如同所有与历史相关的记述一样,本文的内容完全是以个人的体验来展开叙述,局限性是必然的,挂一漏万也不可避免。还是让我们由重读这篇文章开始。
在具备其他必要条件的情况下,改革的成败,完全取决于战略和策略。
研究中国的改革战略,有两个最基本的制约因素。其一是改革开始的基础,即内部很不平衡、总体上极为落后的经济文化发展水平；其二是改革期望达到的目的,即通过改变体制模式,加速工业化现代化进程。这两个方面,从根本上规定了我国改革战略的基本性质和选择空间。
世界范围的经验证明,落后国家经济现代化的成功,既不必要又无可能简单重复欧美的历程。不同的传统和不同的条件,导致了另一条道路的产生。第二条道路和第一条道路并非绝对不同,发展商品经济和建立市场体系都是必然过程。所不同的是第二条道路要大大缩短这个过程。由此产生的最大差别是国家在其中要发挥非常积极的作用,国家通过种种政策手段加速资本形成和货币过程,操纵市场运行。如果做一个最概括的描述,第二条道路与第一条道路的相同之处是,充分鼓励每一个人的能动性、创造性；不同之处是,充分发挥国家的规划、指导、协调和扶助作用。第一条道路是一个明显自发的过程,第二条道路是一个较为自觉的过程。
中国的发展趋势必然要走第二条道路。亚细亚生产方式的传统和东方文化的特殊性,特别是社会主义原则及其影响决定了主要靠发展私人经济、技术水平逐级移动、两极分化和严重损害社会平等这种成本极高、费时极久的现代化过程是不可取的。相反,靠国家干预、充分利用现代科技、不完全竞争和收入保持相对平等却可以激发出比其他国家更大的能量,取得更辉煌的成功。在这种意义上,亚洲一些国家和地区的经验,例如日本、韩国、新加坡、台湾、香港等的发展经验,对我们具有极大的参考价值；但是我国也势必不可能照搬它们的经验。我们完全有可能避免其他国家出现过的某些重大消极后果,创造出新的经验,形成一种新的发展模式。
经济改革最基本的战略选择是与发展模式的选择紧密联系在一起的,甚至可以说,就是一回事。发展道路的确定使得我们对改革的实质性任务有了较为清晰的认识。第一,改革要尽最大可能建立和发展市场机制,在此基础上重新塑造作为商品生产者的企业,形成广泛竞争的格局；第二,与此同时,国家从直接控制转变为间接控制为主,改变其经济职能和干预方式、干预手段,在此基础上加强(而不是削弱)国家对经济发展的积极引导和推动作用。
经济体制改革必然会受到经济结构的制约。旧的经济结构和旧的经济体制是互为因果、紧密依存在一起的。长期形成的第三产业薄弱、基础设施不足、能源和原材料工业落后等问题是经济市场化的重大威胁。因为在此基础上开放的市场,其结构会极不均衡,要求要素做很大的流动。只有在改革的同时加紧制定产业政策,利用旧的手段强制地调整结构,缓解矛盾,改革才能顺利达到预期目的。
尽管我们需要而且可能大大缩短市场发育过程,但是历史上商品经济极不发达,相应的组织、经验、素质和信息传输等方面的落后状况,决定了市场体系的建立和完善需要一定时间。能够弥补市场不完善之缺陷和促进市场发育的唯一手段是一个强有力的具有现代化意识的政府。因此,在相当一段历史时期内,最合理的体制模式应当是不完善的市场和极有效率的政府之结合。在市场能够实现资源有效配置的场合,政府不再去直接干预,而在市场没有能力做到这一点的地方,政府必须通过计划和政策手段,保证资源的最有效配置。但是,政府不再使用传统的指令性计划的办法,而是主要以税收、财政、信贷等经济手段,扶持带头产业,资助出口行业或企业,实现国民经济发展的战略目标。
如何处理发展市场机制和改变政府功能在改革中的配合协调问题,是改革战略中第二个层次的选择问题。是先发展市场机制后改变政府功能,还是先改变政府功能后发展市场机制,或者是二者交替迈步,轮换为主。根据已有的经验,上述三种方法都不甚可取。最合理的选择,应当是二者互相适应,同步前进。在发展市场的初期阶段建设政府的综合管理部门、监督部门和信息部门；在发展市场的中期阶段,改组和削减政府的专业部门,建立和完善新的经济性行业性或社会性组织；在发展市场的后期阶段,最终完成政府管理体制、干部制度和领导制度的改革任务。
更为具体的战略选择是与市场体系本身的建设和完善采取何种步骤相联系的。人们从相同条件中引出了颇为不同的结论。第一个分歧是各种市场是否要齐头并进,第二个分歧是要不要统一市场。
关于第一个分歧,我们的回答是否定的,关于第二个分歧,我们的回答是肯定的。
我们遇到的一个尖锐问题是地方政府的作用问题。目前的各级地方政府掌握了极大的经济权力。在建设地方的基础设施和组织地区内企业的产供销联系方面,地方政府发挥着积极作用。削弱和取消地方政府对生产的干预和对盈利项目的投资,无疑是进一步改革的方向。但是,必须创造出可以替代的机制。就直接生产和经营活动的组织而言,要靠改革形成较为完整的商品市场取而代之；就盈利性投资而言,可以设想利用计委、财政和建设银行的现有基础成立几个全国性投资银行或投资公司,逐渐取代地方政府,这方面可以考虑日本和韩国战后投资体制演变的经验。
近几年地方经济特别是乡镇企业的发展一方面促进了国民经济的繁荣、有利于改革进行,另一方面也遗留下种种长期发展的隐患,为改革增加了困难。在国营大中型企业与地方小企业乡镇企业分而治之、卡死一头放开另一头的情况下,虽有重复建设、投资分散、技术落后、资源破坏、产品质量低劣等问题,但这些小企业普遍颇为景气。如果进一步改革能够实现统一市场,公平税负,平等竞争等,而且总需求水平得到有效控制,那么这些小企业的处境会变得极为困难。我们面临的是一个进退两难的问题:发展市场和竞争必须淘汰一批落后企业,乡镇企业从整体上损失最大,农民利益侵蚀最大；但是不如此又永远不能完善和健全市场竞争机制,从而牺牲长远发展。
如果从另一个角度,即与市场体系形成相伴随的传统体制的削弱过程,来考察中国经济改革的最优时序,我们会得到实质上相同的结论。改革传统体制,无非是要重新调整各种经济利益关系,明确政府、企业和个人在商品经济中各有的不同权利和义务。在传统体制下,各种利益关系受到扭曲并混合在一起,统一的行政指令代替市场和社会经济政策来实现这些利益关系。要从根本上改变这种局面,首先要理清国家、部门、企业之间的基本经济关系；其次要理清国家与个人、企业与职工的经济利益关系；第三要改变这些关系的存在形式,相对分离开各种所有制关系,发挥和完善适合经济发展需要的多种所有制关系及其形式。目前,我们仍然处在改革发展的第一阶段上,即理顺基本经济关系阶段。面临的任务是消除价格税收扭曲,分清国家、地方、企业的职责,缩减指令性计划,实现土地资源的有偿使用,初步明确国家以往投资形成资产的收益划分,改变流动资金的管理方式,建立起国家控制的中介性金融机构,即多种投资银行和投资公司负责中长期投资。改革的阶段目的是建立起统一的商品市场,形成初始形态的要素市场,在直接生产和流通领域实现间接控制占据主导地位。
值得注意的倾向是急于求成的情绪。这种倾向低估了改革的复杂性、艰巨性。认为可以迅速打开种种市场(至少是各方面开口子),把大部分国营中小企业甩出去形成一种改革不可逆转的态势。
国外有人专门研究成功的社会改革必须遵循的基本原则,首要的一条是,改革必须是一个持续的平稳的发展过程,最忌痉挛式的大起大落,大放大收。经过这几年的实践,我们对改革的长远目标和近期任务已有了较为清晰的认识。在此基础上保持改革的计划性,不同阶段确定不同的重点。既不失时机地解决能够解决的问题,又不过早地提出条件尚不具备的任务,我们的改革必定会取得成功。但是,需要注意的是,条件具备的基本任务,并不意味着是没有任何风险的事情,以难易程度和风险大小来决定某一特定阶段的改革重点,必将导致误入迷途。东欧国家踌躇再三,几次拖延价格改革的恶果就是证明。
在不影响改革基本目标实现的前提下,尽量维护各方面既得的利益水平,逐渐地拉开收入差别,避免过早明朗某些方面的目标等等,不仅仅是策略问题,事实上也带有战略意义。目前我们面临的现状是,上有政策,下有对策。甚至上面还没有最后制定出政策,下面就已经有了种种对策。利益关系较大幅度的变化及其过早明朗化、敏感化是主要原因。这些方面需要认真总结经验,采取有力措施。
以邓小平为核心的党的第二代领导集体作出的改革开放决策,不仅是中国而且是世界20世纪最伟大的事件之一。在“要不要改革”的问题解决之后,“怎么改革”的问题就凸显出来,后者就是本文所说的改革战略问题。实际生活比之理论逻辑要复杂一些,这两类问题在时间上并不能截然分别开来,而且在人们的思维中也不断纠缠在一起。不过,大体说来,从1978年到1984年这段时间里,“要不要改革”的问题已经基本解决了。后来听到一些回声往往也是由“怎么改革”引起的。
作为中国改革的总设计师,邓小平为中国改革战略确定了若干最基本的方针。在我看来,主要有五个方面。一是循序渐进,由易到难,先农村后城市；二是鼓励基层和群众大胆试、大胆闯,发生缺点错误及时改正；三是“不争论”,主要是指所谓姓“社”姓“资”的定性问题,不提倡早下结论、早定框框,不是指具体改革方式的讨论；四是把结构调整和制度改革紧密结合起来,根据具体情况确定不同时期的不同重点；五是开放与改革并重,两者之间形成了非常积极的互相促进作用。这些方针从根本上保证了中国改革在大的格局上形成了稳步前进的态势。
在具体操作层次上,则需要认真分析实际情况,充分借鉴苏联东欧的改革经验以及西欧日本等国解除战时统制经济的经验,参考新兴市场经济国家和地区的有效做法,制定出总体规划和实施方案。这在城市改革启动时显得尤为紧迫。安志文同志1987年写道:“在改革的初始,由于缺乏经验,理论准备不足,人们认识的局限性较大,不能不采取‘摸着石头过河’,走一步、看一步的办法。即使如此,我们也并未放弃对改革总体方案的研究设计。”
经济改革的总体规划文件最早是由国务院财委体改小组办公室起草的,之后的国务院体改办在1980年到1982年又分别起草了几个总体规划文件,提出来许多重要的指导原则,奠定了很好的基础。例如,1979年的规划,提出要把扩大企业自主权作为改革的中心环节；1980年的规划则鲜明提出要建立适应商品经济的经济体制；1982年的规划提出要合理调整所有制结构。然而,这种设计和规划工作受到很多限制,最主要的不利因素是陈旧的理论束缚,起草过程中和成文之后都发生了激烈的争论,一些老同志,包括薛暮桥、廖季立、林子力等都曾受到批评。1984年情况发生了很大变化,这一年经济界尤为激情澎湃,改革战略成为社会关心和讨论的问题。
1984年之前,经济改革是我的硕士学业中的一部分研究内容,对于实际的改革过程来说,我只是一个旁观者。但是,社科院研究生院的教学是非常开放的,更有大量的讨论和社会调查。1984年我写了《中国经济体制改革探索》一文,之后又写出了一系列探讨总体改革的文章,同年秋天参加了国家体改委和国务院经济研究中心的一些研究活动。1985年春与刘吉瑞、邱树芳一道写了《全面改革亟需总体规划》的建议信,随后一起参加了经济体制改革总体规划研究小组,并作为主要执笔人和汇报人出席了国务院在北戴河召开的研究“七五”计划的暑期工作会议。1986年春夏之交,我又在国务院体改方案办工作过一段时间。这些经历对于提升我对中国改革战略问题的认识产生了深刻影响。经济界前辈及年轻一代经济学者给了我很多帮助和启发在1984年和1985年,我个人认为中国改革战略问题重要的有三个方面。一是改革的具体目标模式；二是过渡办法和合理时序；三是主要的配合条件。1985年我所写的《经济改革中的一些理论问题》一文大体上按这三个方面罗列出自以为最要紧的规定性，引述如下。
关于具体的目标模式,当时认为最需要明确以下六个侧面:
1.平等与效率。只要效率不要平等,或者只要平等不要效率,不仅不是社会主义,资本主义事实上也并非如此。经济体制改革就是要根据发展社会主义有计划商品经济的需要,在某些方面提高平等的程度,在另一些方面扩大差别的程度,二者都取决于对现实生产力水平和结构的分析。认为传统体制下平等程度很高因而应当维持下去,或者认为只要加剧不平等就会无限制地提高经济效率,这两种观点恐怕都是不可取的。
2.供给与需求。需求和供给的运动遵循着固有的规律,人为的分离或统一都会带来不良后果。而在承认这种客观规律性的前提下,需求和供给的运动则并不是不可调节的。一定的需求会刺激起一定的供给,这个定理的前提条件是存在着一定的资源闲置。这种情况在传统体制下的经济中一般说是不存在的。改革期间,有效需求膨胀是需要花费巨大努力来防止的主要危险。
3.计划与市场。传统体制下计划与市场处于绝对排斥的状态。改革无疑要恢复市场机制的灵活有效调节作用,但这并不意味着削弱计划,取消计划。在商品经济的条件下,计划只有以承认市场关系为前提,或者说计划只有奠定在市场关系的基础上,才能保证自己的有效性。市场必须是受计划指导的市场,计划必须是受市场制约的计划。总之,要使计划和市场、宏观和微观处于相对独立、有机统一的状态。
4.长处与短处。传统体制中经济决策高度集中,能够有效地调动全国的人力物力于最紧要的部门,但同时必然要造成许多以主观意志为转移、违反经济规律的现象。新的体制要充分发挥商品经济规律,就必须从根本上放弃直接行政命令的简便做法。改革固然是对旧体制的扬弃,但是企图完全保留旧体制的长处而又完全消除其短处,这无疑是不切实际的空想。新的体制必然产生新的矛盾,经济的波动仍将是不可避免的现象。只要新体制的长处多于短处,其短处又少于传统体制的短处,那么向这个新体制的过渡就是有意义的。
5.自由与约束。把决策权分散化,是改革的基本内容。但是经济组织获得的商品生产者的自由,并不是无限制的绝对自由。首先,为维护商品经济的基本秩序,就必须以法律的形式确定各种共同的行为准则,任何经济组织和个人都必须无条件地遵守和服从这些准则。其次,任何经济组织的活动都是与其他经济组织的活动联系在一起的,它的自由必须是得到其他经济组织认可的自由。第三,对于个人来说,商品货币关系为他的活动提供了远比传统体制下更大的自由,但是,商品货币关系本身就是对人的自由的严重限制。
6.人的关系与物的关系。在我们所处的历史阶段上,商品货币关系不仅需要保留,而且需要充分发展。人与人之间的关系势必仍然要在相当大的程度上通过物与物之间的关系反映和表现出来。对此采取硬不承认的态度,或者因为看到这种矛盾而采取取消商品生产的做法,事实证明都是直接危害社会主义事业的。另一方面,只要商品货币关系存在,向私人资本关系发展就仍然具有现实的可能性,对此采取不承认态度也是不可取的。
关于改革的过渡办法和合理时序,认为有以下四种大的关系需要把握好:
1.内在规定与外部环境。真正给企业以无穷活力,事实上有赖于整个经济体制的全面改革。一个生产单位如果不能根据市场供求情况做出自己的生产、投资决策,不能依靠商品货币关系实现这些决策,并获得自我更新、自我发展的能力,那么这个生产单位就永远不是“企业”。所谓“搞活企业”,应当说是“创造企业”。这也就是我们改革任务的艰巨性之所在。为达到目的,我们必须对计划、价格、税收、财政、信贷、商业物资、工资劳动、外贸外汇等一切方面的体制进行改革和调整,同时也需要对企业的组织制度、政府的管理体制进行改革和调整,以理顺经济生活中各方面的关系。
2.整体与部分。不论经济体制还是经济生活本身,都是内部紧密相联的有机整体,其中部分的独立性具有非常相对的意义。第一种情况是职能系统。计划、价格、税收、信贷等领域是构成整体的部分。整体的改革必然同时涉及各个部分的改革,而且,各个部分的改革本身就是整体的改革。第二种情况是行业系统。这些部分之间的差异很大,其中有的部门独立性很强,应当采取不同的改革措施,形成适合各自特点的新的经济管理体制。第三种情况是地区系统。省、市、县、区、乡构成不同层次的地区整体。在基本体制一致的前提下,各地应当根据自己的特点,充分发展适应各种不同情况的具体制度和规则。
3.逻辑直线与相互作用。由于体制改革不能一步完成,势必形成互相联系的不同阶段,而这些阶段的划分就要大体遵循经济关系的内在逻辑顺序。违背这个规律就会造成损失。因此,尽管不同的阶段应当以不同的环节作为改革的重点,但是在其他方面必须同时安排相应的改革行动或采取调整措施和预防措施,即要考虑到全局上的相互影响和相互制约。问题可以这样来概括:总的过程必须体现逻辑顺序,具体环节则应灵活掌握。
4.“破”与“立”。经济体制改革,无疑是一个“破”“立”结合的过程。“不破不立”,因而人们通常习惯于特别注意“破”,即集中思考怎样打破旧体制,搞活经济。但是,“不立不破”,没有一定程度的“立”,就不能“破”,“破了就乱”,乱了还得退。
关于改革的配合问题,涉及的领域更为广泛,感到最要紧的是如下五个方面:
1.目标与手段。我们的目标是建立计划与市场、宏观与微观相对独立有机统一的体制,即间接控制型体制。历史条件和现实条件决定了我们不可能在短时期内实现这个目标,必须经历一个较长的过渡时期。在这个过程中,为保证改革的逐步推进和整个经济的相对稳定,除了尽可能地创造和运用经济法律手段外,我们很可能还得采取相当一部分行政命令手段,这在初期阶段尤其是这样。
2.变革与稳定。经济体制改革要重新调整利益关系,改变人们的行为方式,肯定要引起经济生活和社会生活的震动。要求没有震动,就是要求不搞改革。但是短时期内各方面震动太大,事实上又会妨碍改革。变革会影响稳定,但变革又需要稳定,这就是事情的矛盾之处。
3.体制转轨与经济转型。在经济体制改革的同时,我们要实现国民经济从粗放外延增长为主,转变为内涵集约增长为主；从落后的畸形的结构,转变为先进的合理的结构；从封闭体系,转变为开放体系等等。重要的问题在于能否抓住战略重点。现阶段的战略重点在理论上是十分清楚的,这就是体制改革。
4.经济体制与政治体制。经济体制与政治体制紧密相联,社会主义条件下尤其是这样。我们通常所说的经济体制事实上已经包含政治体制的许多内容,例如政府管理经济的体制,经济干部的组织制度等。这些方面的改革必须在经济体制改革中做统一安排和考虑。另一方面,整个政治体制也必然要求反映经济体制的变革,进行相应的改革,否则经济体制改革就不能最终取得成功并得以巩固。但是,政治毕竟以经济为基础。尽管政治体制的改革在某些方面应当而且能够在经济体制全面改革之前或之中进行,但是政治体制改革不应成为现阶段的重点。
5.体制改革与观念更新。不改变人们的传统观念就不能改革体制,而不改革体制就不能改变人们的传统观念。需要避免两种走到极端的倾向:一种是单纯强调观念更新,延缓体制改革进程；一种是单纯强调体制改革,不注意观念方面的更新。只有坚持体制改革为中心,同时注意思想观念更新,才是我们事业成功的保证。
十二届三中全会吹响了全面改革的号角,甚至在这次全会召开之前,各地的改革和发展步伐都已加快。改革战略是理论界的热门话题,更是实际部门的操作课题。然而不同意见纷呈,政策研究领域争论异常激烈。焦点有五个方面。
1.推进改革的力度与经济增长速度之间如何平衡。这个问题注定不好处理。从理论上说改革与发展之间没有任何矛盾,改革不是为了改革,改革是为了发展。问题在于改革不仅在长远要促进发展,而且必须在短期内就带来发展的成效,否则改革就不会受到普遍的支持和欢迎。在遇到改革措施出台与经济高速增长有矛盾时,决策取舍就尤为艰难,常常会犹豫再三。另一方面,局部与全局,微观与宏观本来就不会一样,地方和企业很少批评“过热”,常常抱怨“太紧”。1985年接连召开数次省长会议,企图说服大家减少投资,放慢速度,实际收效甚微。由于增长过快必然引起某些部门的供应紧张,更严重的是物价总水平会明显上涨,因此,不仅改革难以顺利实施,就是发展自身也无法得以持续。
1984年在这个问题上发生严重分歧的直接原因是,全面改革正在酝酿方案,与此同时,国民经济在上一年较高速度的基础上逐月升温,由于价格改革又是拟议改革的主要内容,通货膨胀显见为头号威胁。一些经济学家忧心忡忡。但是在另一些经济学家看来,中国经济好不容易结束了调整时期,现在正是“高速起飞”的良好时机,至于通货膨胀高一点,只要经济高速增长,收入就会超过物价上涨,从根本上来说不会出大的麻烦。甚至还有人认为,无论是改革还是“起飞”都需要通货膨胀来充当润滑剂,高通胀是高增长的“典型现象”。争论本身并没有形成共识,还是形势比人强。到1984年底,银行贷款比上年增长将近30%,货币发行扩大了将近50%,外汇结存减少,物价上涨,北京等城市出现抢购。事实告诉了我们一个简单的道理:只要在政策指导上对脱离实际的高速度有一点偏爱,只要在思想上为通货膨胀留下一条缝隙,经济过热和物价上涨就会加倍发展。
1985年是“宏观调控”这个概念最流行的时候,我们在研究起草改革总体规划时,特别重视改革推出的宏观经济条件问题,为此专门列出一个阶段,称之为“治理经济环境”。这一年也召开了第一次国际宏观经济研讨会,即“巴山轮”会议。得益于世界银行林重庚先生的协调组织,会议邀请到了詹姆斯(托宾、阿力克)凯恩克劳斯、埃明格尓、布鲁斯、科尓内、白特以及小林实等著名专家学者。作为与会代表,我亲耳听到来自多个国家的学者和专家异口同声强调保持总量平衡的重要性,并且以他们的切身经历告诫中国政府和学界,通货膨胀政策绝对得不偿失。然而促成1985年实施宏观紧缩政策的更主要原因是中央老一辈领导人高度一致的看法,他们的经验来自建国以来的经济工作,在绝大多数年份里激进冒进的指导思想造成了灾难性后果,而且直到20世纪80年代前期国民经济还处于调整时期。1986年经济增长速度明显回落,市场关系也开始宽松。然而,高速度和通货膨胀依然具有很大的吸引力,1987年一切又卷土重来,到了1988年当提出“价格改革闯关”时,激烈冲突终于不可避免了。起了火上浇油作用的是,南美的所谓高通胀高增长经验。阿根廷总统阿方欣幽默地告诉我国领导人,你们这点通货膨胀不算什么,阿根廷通货膨胀问题的解决不可能寄希望于下一届总统,恐怕要寄希望于下一任上帝了。这个故事引起的笑声音犹在耳,全国就爆发了抢购风潮。价格改革方案被迫修改,事实上已宣布推迟。
2.政府在开放市场过程中怎样发挥作用。《改革战略及其选择》花了较大篇幅分层次讨论了国家与市场的关系问题,将我所持意见阐述得已经比较充分。当时比较有影响的还有两种不同意见,一种是坚持国家计划为主,市场调节为辅；另一种则认为政府应退出经济领域,让市场自己去发挥作用。在前者看来,过去计划经济的低效率,主要是方法不科学；在后者看来,政府做任何事情都是盲目的,而且还难免犯官僚主义。
除了目标模式的差异之外,改革推进方式上的最大分歧是改革本身可不可设计,要不要进行总体规划。要全部介绍这方面的讨论,可能需要写一部专著,其实问题本身并没有那么复杂。我们持坚决的肯定态度,另一些同事和朋友则持比较坚决的否定态度。在他们看来,改革就是放开市场,放开所有制形式。这实际上又导致改革要不要划分阶段,怎么划分阶段的问题,最终实际上还归结到要不要长期打算,要不要实行渐进路线等等。令人高兴的是,改革的总体规划工作最终在争论声中越来越受到各方面的重视。继1985和1986年的大规模集中研究之后,1987年李铁映同志亲自倡导和主持了“三、五、八”规划。之后,国家计委、国家体改委都组织了多次有关改革的专题规划研究。
为了让市场发挥基础性作用,政府有责任先在一定程度上调整理顺经济结构,否则市场就会发生很大的扭曲,其导向作用势必会带来很大的负面作用。因此,人们提出了一个问题:改革与调整经济结构的关系。事实上中央从1979年确定的方针就是调整优先,而且曾经明确宣布整个“六五”时期都要以调整为主线。但是,单纯依据计划行政手段进行的调整既力量有限又容易走偏方向,因此很早就出现了两种观点,一种是先调整后改革,一种是以改革促调整。我们的看法是,两者之间相互依赖,可以互相促进。实际的演进过程不那么理想。
当时已经看到两种不合理现象,一是加工工业发展很快,与此同时能源交通等基础产业越来越滞后；二是同一行业中,技术工艺落后的企业常常比技术工艺先进的企业发展速度更快。当时还没有为大家所注意的另一个问题是,沿海地区引进外资生产的产品集中于低附加价值领域。两年后,也就是1988年初,一个名叫陈棣的人从美国写来一封信,引起了多位高层领导的重视。当时中央刚刚采纳了国家计委经济研究所王建等同志的建议,决定实施沿海经济发展战略,加入国际经济大循环。来信者高度评价了这个决策,同时他提出“要正视沿海发展开放型经济中的一个薄弱环节”,要研究“如何发展高附加值产品”,“这个问题不解决好,中国沿海的外向型经济始终是被动的,有被人拖着跑的危险”。隔了多年之后,我们再看这封信所提的意见,仍然有芒刺在背的感觉。政府的经济权力结构已经发生很多变化,但是对于弥补市场不足、引导市场发展方向来说,所做的又非常有限。
3.改革中如何处理好中央和地方的关系。中国经济改革在很大程度上表现为中央向地方分权,没有这种分权,市场机制是无法形成的,但是,仅只有行政性的权力结构调整,也不会自然生长出市场经济来。要害在于,地方政府不能像过去一样采用计划和行政命令方式来管理企业和市场。这种担忧没有成为很严重的问题。到20世纪80年代中期,说到中央和地方关系,有另外两种截然相反的担忧。
一种是害怕中央收回给东南沿海的自主权,认为中国太大,包袱太重,整体改革开放不可能太快,只能放开让地方去试去闯。这种看法不无道理,但是当价格和税收政策不统一,甚至制度不统一,那势必会引起许多混乱和冲突。这时一有要求统一的声音,就会使这些地方非常敏感。时间一久,学界甚至出现了所谓“经济联邦制”的设想。这就是《改革战略及其选择》中提到的,所谓先搞“地方割据和区域市场”,“在相当长的历史时期之后,统一市场才有可能提上日程”。另一种担心是害怕地方财大气粗,逐渐不听中央招呼。这种担心不仅存在于一些部门,不仅是一部分经济学家的看法,甚至也是许多国际机构和外国学者的看法。记得当年每有世界银行的代表团来华,座谈会上必有人会提出,省市会不会不执行中央的宏观调控政策等等问题。人们显然低估了中国作为统一民族国家的巨大凝聚力。况且市场经济在本性上就倾向于扩大交易,消除壁垒,因此改革越深化,国家越统一。这一点得到了完全的证明。
从《改革战略及其选择》一文可以看出,笔者坚信全国统一市场的合理性和必要性。1985年总体规划工作的最直接成果是,多数人认可,经济改革必须在三个方面配套协调,这就是建立自主经营自负盈亏的企业,形成竞争性的市场体系,构筑起以间接控制为主的宏观调控体系。在地方分权模式下,最令人担忧的正是这三个方面的目标能否同步推进,然而它们没有成为问题。
4.混合模式与价格“双轨制”。从计划经济到商品经济,这种转变无疑是根本性的,即使在20世纪80年代初期的研究中,人们就提出了过渡的重要性。经济体制是一个有机整体,不可能采取中断运行的方式来进行改革,因此,在过渡时期内,新旧两种体制因素的并存不可避免。我们提出的原则是:进行改革的方面,要有各方面的条件保证改革的实现和巩固；暂时不能改革的方面,要有各种非常措施使其不发挥太大的消极作用。这就是说,过渡时期的体制也应是一个暂时保持统一的体制,这样才能保持经济正常运行,改革不致夭折。具体来说,矛盾和冲突不太激烈的过渡模式应当是一种混合模式,有的产品或部门实行指令性计划,有的实行指导性计划,有的实行市场调节。总体上看,中国改革采取了这种方式。
然而,中国也确实曾经有过一种独特的过渡形式,这就是生产资料“双轨制”,即同一产品,既有指令性计划管理的部分,也有非指导性计划或市场调节的部分。社会主义国家的消费品供应或多或少都实行过价格双轨制,中国也不例外。只要实行配给制的同时又有农贸市场或自由市场,必然发生同种产品两种价格或三种价格。1978年,国务院在酝酿提高粮食价格时,姚依林同志就提出了“粮价三层楼”的设想,到年底中央十一届三中全会决定,统购部分提价20%,超购部分提价50%。生产资料价格双轨制,起源于1981年,当时国务院对石油工业部实行产量包干政策,规定完成包干任务后多出的部分,可以按国际市场价在国内销售,也可由外贸部门出口。1982年,国务院批准,大庆油田超产原油可卖到计划内价格的6.44倍,其他油田可卖到5.32倍。1983年国务院批准对成品油也实行部分的双轨制价格,同时对22个煤炭矿务局实行超产加价25%-50%的政策。1984年国务院在扩大国营工业企业自主权的暂行规定中,允许企业有一定的产品自销权,价格可限定在国家定价的20%以内,之后于1985年初取消了限制,原因是发现有人倒卖限价产品牟取巨额差价好处,计划外产品价格实行随行就市。
价格“双轨制”的产生有其必然性和合理性,但是它带来的负面影响是破坏性的。因此许多经济学家在1984年提出了严厉的批评意见,但是另一些经济学家却觉得这不失为一个好的过渡办法,双方发生了激烈的争论。从政策实践的角度来看,问题在1985年已暴露得比较充分,1986年已开始考虑如何尽早并轨的方案。但是由于种种原因,20世纪90年代前期才最终结束了生产资料双轨制格局。
5.承包制与价、税、财配套改革。承包制从农村进入城市,曾经是主要的改革举措,发挥过非常积极的作用。但是,不论是企业、部门,还是地方政府的包干,很快就暴露出消极影响。然而,如果让企业以市场为导向,那必须有一个基本正常的市场,最起码的条件是价格形成、税负水平、财政政策都比较合理,政府的计划干预、投资审批、物资分配比较确定,此外还有融资环境、贸易条件比较公平,等等,一句话,就是要把这些基本的经济关系理顺。相当数量的老一辈经济学家们从改革之初就在思考谋划这项工作,到20世纪80年代中期又有一大批中青年经济工作者加入进来。从1985年开始,综合配套改革方案的制订正式提上日程,1986年在更大规模上展开。甚至决策层已经基本拍板,但是最终又推迟了。由于动作很大,涉及到多个方面,对不确定性的担忧也大,已经习惯于承包确定的条件和环境的一些企业、部门、地方也提出反对意见。然而更重要的是,经济运行环境再度趋紧,以放松直接控制为基调的综合改革出台极有可能导致通胀失控。这些问题从一开始就预料到了,所以要求实施总量紧缩政策本身就是改革方案的一个组成部分,但是这个决心看起来很难下。于是发生了一个非常戏剧性的转折,最终又回头来执行“承包制”,并将其作为根本性的改革措施。不久之后,企业又感到困难重重,因为价格、计划、原材料供应都已“包不住”,在快速变动的环境下,以挂钩指标不动为基础的承包制已丧失严肃性。
价格改革的话头被再次提起,综合配套改革方案的实施又现生机,然而宏观政策始终没有准备好。1988年7月1日中央领导在中南海勤政殿召开座谈会,我以“价格改革和体制转轨的成功保证”为题发言,认为我国经济改革应当而且必须在5年或更长一点时间实现基本转轨,但是需要有两个方面的保证:一是通货膨胀处于控制之中；二是经济结构能够相应调整,即要素可以流动和重组。事实上这是我和刘吉瑞合写的一篇文章,较早时候已寄送给领导同志。综合配套改革方案最终没能在20世纪80年代实施。（未完待续）
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