CF40-PIIE交流文章 | 特朗普的成功及限度：兼论中美经贸关系
2017年以来，人们普遍担忧特朗普就任美国总统后会把美国甚至世界带入一段不确定时期。如今我们已经看到，“美国优先”的竞选口号似乎在特朗普就职后马上变成政策选项，从而极有可能明确标志着一个贸易保护主义新时代的到来。
但是，中国社会科学院世界经济与政治研究所所长张宇燕撰文认为，特朗普在施政过程中将面临国内制度性、官僚体系、既得利益集团和民众的四大掣肘。中美之间在贸易投资领域不可避免地存在分歧与争端，又要共同努力把难以规避的分歧与争端控制在有限范围内，使其不至于影响中美经贸关系的基本稳定大局。特朗普当政后推行的是基于狭隘国家利益的“公平贸易”，中美之间全面的贸易战打不起来。
特朗普的成功及限度：兼论中美经贸关系
by 张宇燕
2017年以来，人们普遍担忧特朗普就任美国总统后会把美国甚至世界带入一段不确定时期。如今我们已经看到，“美国优先”的竞选口号似乎在特朗普就职后马上就会变成政策选项，从而极有可能明确标志着一个贸易保护主义新时代的到来。如果再关注一下贸易政策之外的可能举措，世界看上去很有可能将会因特朗普上台而发生根本性变化。
特朗普成功当选美国总统说明了许多问题，而非常关键的一点是他敏锐地识别出了美国内部大约一半人口特别关注但却一直未被认真触及的问题，并以自身特有的直言不讳方式，甚至不惜打破在西方世界流行已久的“政治正确性”的禁忌，把如下三个问题挑开了说，从而赢得了半数美国人的支持。
第一个就是所谓伴随全球化而来的不平等问题。在美国收入差距不断扩大是个老生常谈的问题，但实际上却没有得到认真对待，因为这会触及既得利益。特朗普的“智慧”之处在于把不平等和全球化联系起来。这样一来，使得美国的“敌人”就被分类而且具象化了：国内有坏人不假，但抢走美国人饭碗或压低美国人工资的至少一部分是外国坏人，是因为那些外部竞争者通过不公平手段占尽了美国便宜。外国人之所以能够成功地从美国人身上捞好处，基本原因之一就在于前任美国政府亦即绝大多数权势集团成员或“建制派”要么是愚蠢透顶，对美国国家利益或公众诉求一无所知或一知半解，要么是别有用心，为了谋求自身狭隘利益而不惜牺牲美国整体利益。当然出现这种局面也可能不完全是因为自己无能，而是因为“敌人太狡猾了”。在这种情况下，美国就特别需要能力超群、敢作敢为、一心为公的领导人。
第二个是种族问题。在美国种族主义一直是一股政治潜流。这股潜流又长期被美国的政治正确性压抑在地壳之下。1970年代，美国还只有十几万穆斯林，而现在已增长到1000万左右，西班牙裔人口更是增长到3000多万，而且大有不可阻挡之势。进入21世纪以来美国本土种族结构的加速变化，令部分欧洲裔美国人尤其是社会精英人士深感焦虑。然而由于长年背负着“自由民主人权”的理念，他们在谈论种族问题时又都不敢越雷池一步。特朗普的与众不同之处在此表现得淋漓尽致。他毅然决然地在地壳上钻了几个眼，把亨廷顿在《我们是谁》一书中羞羞答答并用学术伪装加以遮掩的担心与忧虑，直截了当地表达出来，一下子便把政治正确性的地壳击得粉碎，使积压多年的种族主义岩浆喷薄而出。毫无忌惮的特朗普在直面这一问题的同时，亦对与之相关的移民、外来劳工、犯罪及恐怖主义等问题提出了明确且具有操作性的政策，因而吸引了很多民众和精英支持，他们当中的部分人甚至成为了特朗普的铁杆拥趸。
第三个是华盛顿—华尔街问题。美国民众对以政党轮替方式把持华盛顿政坛的当权派的不满由来已久。至少在部分美国民众眼中，华盛顿各联邦政府部门已经成为一个巨大的既得利益集团，身居其中者都在利用国家机器来谋取私利，并且他们越来越服务于以华尔街为代表的“商业—金融”既得利益集团。曾经担任里根政府总统经济顾问委员会委员的亨德森离任后出了一本名为《欢乐的经济学》的书。这位贴身观察了政府整整20年的经济学家在书中写道，并绝对肯定所述真实：政府官员根本不关心我们；他们有巨大的权力，能够运用这些权力对我们的生活造成不可思议的破坏，但只要这些破坏不会让他们失去工作或进监狱，他们就不会放在心上。他的第二大发现是，政府所说的“公众”，就是企图对政府进行游说的各色玩家。如果说里根当年胜在攻击民主党所推崇的大政府及官僚主义的话，那么特朗普今天则把矛头直接指向作为一个整体的体制内精英，竭力戳穿他们编织的美好故事，坦陈美国在许多方面业已失败的真相。
在此有必要特别指出的一点是，特朗普不属于草根，而是典型的体制外精英，他的成功当选从某种意义上讲类似于体制外造反派在心怀不满公众的鼎力支持下抢班夺权成功。说他因为大多数草根选民的支持才得以当选，这个判断有违事实。投票支持他的人主要不是社会底层而是中上层选民。从种族上看，美国白人男性选民的63%投了特朗普的票；尽管他说了不少带有歧视性的话，仍然有53%的白人女性选民支持他。
时势造就了特朗普，应该讲特朗普也在相当程度上顺应了时势。据此不少人认为，特朗普将会并且能够凭借美国总统职权来兑现他在竞选中许下的一系列诺言，进而普遍担心特朗普上台后美国会因政策发生天翻地覆的变化而命运多舛，世界也会随之受到波及。这种担心自然而然，对特朗普施政动向保持高度警觉也理所应当。但与此同时，我们也要防止因为受到这种思维惯性的左右而产生误判。持与上述判断不同见解的人也是有的，比如前英格兰银行行长就此问题提出了一个观点，即我们所处的世界未来几年仍将行进在既有的轨道，世界不会有什么根本性改变。
众所周知，在选举过程中特朗普除了抨击和诋毁竞争对手之外，还许下许多宏愿。然而在分析研判特朗普政策制定和实施结果时，我们不能聚焦于他想做什么，更重要的是要评估他能做什么以及可能做成什么。有美国政治学者做过研究，说美国总统候选人在选举过程中做出的承诺，在成为总统后其兑现率通常只有70%。如果以此为参照系，本文的基本判断是，特朗普任内能够兑现选举过程中所作承诺的50%就算很不错了。做出如此判断的主要依据是，特朗普在未来四年，如果他能完成首个任期的话，将面临国内四大制约或掣肘。
首先是制度或体制性制约。特朗普是以一个体制外精英身份入主白宫的。鉴于他长期游离于体制之外且主要在商界打拼，因而其体制内经验及人脉关系明显欠缺，尤其是对体制内形形色色的约束条件知之不多。胜选后他有两个多月的准备时间可用于熟悉与了解。不难想见他会发现，在“想做”和“能做”之间，隔着密密麻麻的制度性藩篱、沼泽甚至雷区。坐到白宫椭圆形办公桌前时，他还会遭遇一系列意想不到的约束条件。美国总统的权力是被美国宪法严格限定了的。白宫的主人变了，但美国宪法架构并不会随之改变，尤其是国会和整个美国司法体系对总统行政权力的制约力依然如故。在美国，只要有法律依据，任何联邦法院的法官都有权终止总统行政命令。
其次是官僚体系制约。特朗普推行的各项政策能否落实，取决于整个官僚系统的效率和绝大多数政府官员是否配合。在现实世界里，事情远非行政首长说怎样最后就能怎样。在《强社会与弱国家》一书中，美国政治社会学家米格代尔谈到了他的研究发现给自己带来的思想冲击：那些在华盛顿计划好的事情竟然没有一件在贫困或遥远的城市发生。为什么会这样？按照米格代尔的解释，那主要是因为国家深深地嵌入了社会环境。不同的政府官员都是在特定社会环境中生活和工作的，他们面对不同的诱惑和压力，他们支配不同人的同时也受其他人的支配。正是官员所处的环境塑造了将要发生的事。社会环境是在发生变化，然而对以往工作环境已经习以为常并且在认知上与新政府理念迥异的官员们，又凭什么要特别遵从特朗普政府的指令呢？如果特朗普的所作所为威胁到各级官员的既得利益，那么华盛顿的政策将随时随地受到不同程度的抵制或扭曲，便是一个顺理成章的结果。
第三类制约来自于各类既得利益集团。在绝大多数情况下，法律、法规和政策都带有“非中性”色彩，也就是说同样的制度或政策，对不同的人而言其“利益含义”各不相同。废止原有制度和政策，或改弦更张另起炉灶，意味着利益的再分配。动一部分人的奶酪，尽管会得到因之受益者的欢呼，但不可避免地会遭遇受损者的顽强抵抗。利益碰撞的主战场之一将会是国会众参两院。反对特朗普的议员不光来自民主党，还来自共和党内部，有人甚至公开说特朗普根本就不属于共和党。正如我们在《美国行为的根源》一书中所述说的，在美国，政策或法律法规的出台及改变，无非是那些利益攸关集团之间激烈讨价还价后所达到的一个均衡解。这一结论在特朗普成为美国总统后将会有所改变？可能性微乎其微。
最后是民众制约。尽管靠“赢者通吃”的选举人制度当选是合法的，但特朗普的得票毕竟比其竞争者希拉里少了290万票，由此显示出其执政合法性根基不牢。支持者占人口少数，这本身就形成了一种约束。在总统就职典礼后接着发生的多起大规模游行，其参与者的目的就是要告诉特朗普不能为所欲为，要让他看到行为的边界，要让他感受到障碍和阻力。耳濡目染如此声势浩大的抗议示威活动，触手所及难以弥合的国家裂痕，特朗普即使有舍得一身剐的勇气，他也会在采取行动之前权衡再三的。
根据宪法和有关法律，美国总统拥有发起、修订、终止对外条约和协定的权力，也有权推动一项法律的制订但最终要经国会投票批准，并有权否决国会通过的立法议案。比较而言，美国总统的涉外权力要大于涉内权力，否定性或“破”的权力易于肯定性或“立”的权力。这便是特朗普一上台便首先拿涉外政策开刀，而且矛头所向多是否定性举措的重要原因。用中国人的话说就是“吃柿子捡软的”，或曰“不破不立”。顺便说一句，上台伊始就废止前任谈就的贸易协定或条约，可以说是美国总统的一个行为惯例，小布什和奥巴马都干过。因此对特朗普要重新谈北美自贸协定、退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等，我们不必大惊小怪。根据以往经验，各种区域性贸易投资协定或条约，最后大都会以改头换面的方式卷土重来。
从一定意义上讲，特朗普的贸易政策集中体现了他的执政理念和执政风格。特朗普的真实意图，绝非是要完全摒弃国际贸易，回归孤立主义。他本人就是商人，与国外往来频繁，在外国还有不少产业，因而内心十分清楚国际贸易与投资是利润的重要来源之一，并且有助于提高贸易参与者的整体福利。既然如此，那他为什么又显示出如此强烈的贸易保护主义倾向呢？究其原因，则主要在于国际贸易与投资的好处不是均匀分配的，而这种不均的根源之一，来自于国家间的贸易投资协定或条约。这一点不仅适用于发展中国家，也同样适用于美国这样的发达国家。他说的下面这句话可谓典型地反映出他的“贸易观”：“我想要的只是公平贸易，我们要公平地对待其他国家，但是他们并没有公平地对待我们。”
要理解特朗普的贸易政策，一定要从这里入手。他不是要闭关锁国，而是想按照他认可的那种方式来实现他心目中的公平贸易。1980年代以来，国际自由贸易之路大体可以分成四个阶段：一开始是由西方国家高举自由贸易大旗，力求以此敲开或扩大封闭国家的市场。在“自由贸易”阶段，发达国家凭借先进技术、现代化管理和对国际规则的掌控能力，有信心有能力获取“得自贸易的收益”的大头，同时对欠发达国家的一些不规范行为采取容忍态度。经过一段时间后，欠发达国家因参与国际分工而提升了竞争力，并开始对发达国家的部分传统产业产生威胁，由此世界便进入“公平贸易”阶段。本阶段的主要特征是发达国家要求欠发达国家严格遵守国际贸易投资规则。也正是在这一阶段中国加入了世界贸易组织（WTO）。随着受益于参与国际贸易投资的主要新兴经济体整体实力积累壮大，特别是它们开始提出改变不合理规则体系的诉求后，世界进入了“基于规则的贸易”阶段，其基本特征是发达国家企图通过修改或设立新规则来保障自身利益并制约新兴经济体的强有力竞争。奥巴马在谈到TPP时所说的那句名言，即“我们要书写未来的贸易规则而非由中国来书写”，便是所谓“基于规则的贸易”的真实含义的生动写照。
特朗普当政后推行的贸易政策，至少从动机而非效果上看，似乎正在开启国际贸易的新阶段。今天特朗普讲的公平贸易，虽然和从前的用词一样，然而基础改变了，准确说是层次变了。在世纪之交后人们谈论公平贸易时，心中除了关注本国利益外，还常常牵挂着全球利益，至少是把全球利益经常挂在嘴边。而特朗普所谈的公平贸易，则是以“美国第一”、“美国优先”为基础为前提的，动辄以提高关税作为要价筹码，以宣布他国操纵汇率相逼，以买美国货雇美国人笼络民心，甚至让墨西哥支付建墙费用以防止墨西哥非法移民进入美国。此情此景，一国需要承担的国际义务已不见踪影，通过自由贸易造福于全世界的理想或理论基础已荡然无存，甚至把促进经济全球化当幌子的努力也被弃置一旁。如果一定要给特朗普的“公平贸易”贴个标签，那该是“基于国家利益的公平贸易”，或是“低阶公平贸易”。
这也恰恰是2017年年初在达沃斯习近平主席讲话给世人留下深刻印象的原因所在。以往的世界经济论坛主要是美欧国家领导人和企业家的舞台，全球问题及其解决方案远非新兴经济体和发展中国家能够或应该谈论的议题。如今中国领导人开始站在全球舞台上谈论全球治理、世界前途、人类命运以及中国方案。更加意味深长的是，中国是站在人类的高度看待世界的，而美国仅仅关心自身利益。据此人们产生中美角色正在发生互换的感觉可谓合情合理。
在此有必要纠正一个误导性的说法，即自由贸易知识在美国的精英中受到青睐，而广大民众则对其嗤之以鼻。据美国彼得森国际经济研究所研究员卡伦-亨德里克斯在《2016年总统选举中的保护主义——原因与后果，真相与杜撰》政策报告中所述，整体而言，美国居民对国际贸易态度积极。他所依据的是盖洛普自1992年至2016年、皮尤2009年至2016年所做的年度民意调查。在回答“你认为，外贸更多是通过增加美国出口来促进经济增长的一种机会，还是来自外国进口的对美国经济的一种威胁”问题时，调查显示，在1992－2004年认为是机会的被访者超过认为是威胁的被访者；2004－2011年情况正好相反，但两者之间的差距要小于前一时期；2011－2012年则两者旗鼓相当；2012－2016年情况开始发生逆转，特别是2013年以来，认为是机会者与认为是威胁者的差距一直在20个百分点以上。在回答“一般来说你认为美国与其他国家的自由贸易协定对美国是好事还是坏事”问题时，2009－2016年的年度调查均显示出多数人认为是好事，即使在持不同看法的两类人群规模差距比较小的2016年，“好坏”之差仍达到12个百分点（51%对39%）。由此作者得出结论说，美国2016年总统选举中的保护主义转向，并非来自人们对贸易的态度发生巨变，而是导因于美国选举制度的独特性和政府补偿性政策不到位之间的交互作用。至此，亨德里克斯一个隐含结论是，尽管莫衷一是，但自由贸易在今天的美国还是有深厚土壤的。
作为中国人，我们尤为关注的问题之一，是中美之间是否会爆发贸易战。在回答这个问题之前，我们有必要先看看贸易战的定义。据法国学者范妮-库伦在《战争与和平经济理论》一书所述，贸易战和金融战构成了经济战的主体，而经济战指的是“由国家采取的旨在削弱他国实力、甚至不惜牺牲本国经济利益的非暴力政策”。作为一种典型的“负和”博弈，同时作为一种既考虑经济得失又兼顾政治损益的博弈，经济战一方面表明了经济实力或经济脆弱性会直接影响到国家安全，另一方面也预示了精确评价经济武器的有效性将困难重重。后者也是经济战研究长期以来一直面临的一个挑战。具体来说，贸易战的形式共有17种之多，可细分为“积极的贸易战”和“消极的贸易战”，前者包括给予最惠国待遇，后者包括提高关税。
在竞选期间特朗普不止一次说过要对中国产品全面征收40%的关税，并以此作为“纠正”两国贸易与投资不平衡的政策手段。假如他真的兑现竞选诺言，中国自然不会无动于衷，相反肯定要以牙还牙。假如你来我往如此发展下去，中美之间的贸易摩擦就有可能演化为贸易战，其规模亦会不断扩大，黑名单或禁运等手段都将被相继使用，最后甚至会升级为包括金融战在内的全面经济战。当然，事情未来的演化路径不止上面这一种。如前文所述，特朗普的贸易政策目标不是要发动贸易战，而是要通过威胁发动贸易战来获得更有利于美国、更有利于国内部分群体或阶层利益的贸易投资条件。说他没有削弱中国实力的愿望显然是一种错误判断，但以牺牲本国经济利益作为削弱中国的代价，而且有可能代价高昂，恐怕就不是特朗普的本意，至少不全是他的初衷。
前文谈到了美国国内掣肘特朗普的力量不少。一旦进入国际贸易政策领域，特朗普马上就会感受到国际制约的力量。对美国而言，国际制约主要体现于庞杂的现行国际体系、制度或机制之中。各种国际组织机构以及首脑峰会等是国际制约的实施主体，其背后的主导者主要由两类国家群体构成，分别为发达国家集团和新兴经济体及发展中国家组成的集团，其中西方七国集团和金砖五国可以作为两类国家群体的典型代表。在当今时代，世界已然存在着一个国际社会。这意味着即使美国是超级大国也不能为所欲为，而是必须遵守以联合国为基础建立起的国际准则。这还意味着如果没有工业化国家群体的支持与合作，美国在全球舞台上很可能变成孤家寡人。这也意味着如果对新兴经济体和发展中国家的利益与诉求视而不见，美国终将一事无成。随着时间的推移，国际政治经验欠缺的特朗普，将会逐渐意识到国际社会的分量。
退一步讲，即使目标明确并且意志坚定，愿意承担一意孤行的成本，实现目标过程本身也不像特朗普在竞选时想象得那么简单。我们知道，绝大多数贸易投资政策都是非中性的，特朗普推行的政策尤其如此。政策非中性意味着有人欢喜有人愁。而那些因特朗普政策而受损的群体，势必在国会、在街道和广场、在官僚体系内部极力阻挠。美国行政部门和司法体系拥有为数众多的官员或专业人士。他们当中的相当部分人的政见与特朗普背道而驰。这批人在长年工作中积累起来的丰富经验与专门知识，在他们和行政长官之间形成了巨大的信息不对称。凭借信息不对称，公职人员便有机会或否决或修改政府政策，至少是让政策效果大打折扣。思想倾向明显且有一技之长的官员与总统之间的矛盾，在基辛格的回忆录《白宫岁月》中多次被提及。他写道，尼克松决不让中央情报局插手制订对外政策，因为在那里的工作人员大都是些名牌大学出身的自由主义分子，他们往往以客观分析为幌子推行自己的主张。而“在官场纠纷中，一方只靠等级权力而没有别的更有力的论据，往往是要失败的”。
现实中有无数例子说明，尽管贸易战的综合结果难以评估，但经济上两败俱伤却是显而易见的。2009年奥巴马迫于国内压力和出于某种政治考虑，决定对进口的中国造轮胎征收35%的反倾销税。提高关税后美国对中国轮胎的进口量迅速下降，并使美国轮胎产业中的1200人保住了工作。后据位于华盛顿的彼得森国际经济研究所的专家分析，由于进口下降导致的轮胎价格上涨，美国消费者每年为购买轮胎多付出了11亿美元，相当于美国政府为保住一个轮胎业工作岗位花费了90万美元。就这还没算上中国报复造成的损失。实际情况是，一报还一报，中国提高了美国家禽产品的进口税，从而导致美国对中国的家禽出口锐减90%，共损失10亿美元。2016年3月美国又对中国冷轧钢征收266%的双反关税，其结果与轮胎案例的结果大同小异。上述案例，特朗普本人、至少他的助手应该是一清二楚的。
关于中美经贸关系，本文的基本判断是，中美全面贸易战打不起来。保险一点的说法是中美之间在未来四年内发生大规模贸易战的概率在5%以下。与此同时，完全可以肯定，在个别产品或个别产业上，美国一定会对中国施以贸易保护主义措施，比如加收从百分之几十到百分之几百的关税，而且中国也一定会以其人之道还治其人之身。这一情景对中美两国决策者也提出了挑战：一方面，中美之间在贸易投资领域不可避免地存在分歧与争端，而且未来四年会比前两任政府时期更加严重；另一方面，双方又要共同努力把难以规避的分歧与争端控制在有限范围内，使其不至于影响中美经贸关系的基本稳定大局。
特朗普成功当选折射出美国面临的深刻矛盾与挑战。尽管踌躇满志雄心勃勃，但无时无处不在的内部掣肘和国际约束，终将使特朗普对美国对世界造成的冲击远逊于当下人们的普遍估计，这在国际贸易领域里将表现得十分明显。中美关系，尤其是中美经贸关系将步入摩擦多发期，甚至在某些时点上矛盾会激化，但整体而言，两国间发生严重冲突对抗、特别是发生大规模贸易战的可能性不大。至于刚刚走马上任的特朗普能否胜任美国总统这一新角色，仅就欧美的经验看不外乎两种可能性。乐观一点的说法是：政治家们会在任职期间逐步成熟起来；悲观一点的说法是：多数高级官员在离职时的洞察力和初来乍到时难分伯仲。
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