徐忠：如何理解当前的中国经济改革脉络？
如何理解十九大后的
中国经济及相关改革
by 徐忠
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持观大势、谋全局、干实事，成功驾驭中国经济发展大局，在实践中形成了以新发展理念为主要内容的习近平新时代中国特色社会主义经济思想。党的十八大以来，从提出经济发展新常态，到以新发展理念推动经济发展，再到深入推进供给侧结构性改革，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。习近平新时代中国特色社会主义经济思想，既是五年多来推动中国经济发展实践的理论结晶，也是统领新时代做好中国经济工作的指导思想。只有深刻领会习近平新时代中国特色社会主义经济思想，才能够更好地理解十九大之后的中国经济及相关改革。
从习近平新时代中国特色社会主义
经济思想看中国经济前景
2018年是中国改革开放四十周年，中国经济高速增长并成为全球第二大经济体，主要就是得益于改革开放。特别是，上世纪90年代我国确立了社会主义市场经济制度，并于本世纪初加入WTO及住房市场化改革，全面推进经济改革和对外开放，经济进入高速增长轨道。在这个期间，我国也经历了国有企业三年脱困、处理问题金融机构等改革的阵痛。加入WTO使中国经济全面融入全球分工体系，中国得以充分发挥劳动力比较优势，利用出口和投资带动经济高速增长，为我们成功应对“百年不遇”的全球金融海啸冲击、通过大规模刺激政策在全球衰退中率先复苏，奠定了坚实的基础。但2013年以来，我国未及时退出危机后的刺激政策，仍通过信贷刺激，依靠房地产和基础设施建设维持经济在较高水平增长。经过三十多年高速增长后，中国的经济体量已是全球第二，但面临的问题愈加凸显：一是人口红利消失殆尽，二是资本回报率大幅下降，三是宏观杠杆率不断攀升。全球金融危机以来，我国全要素生产率（TFP）持续下降，虽然2016年略有回升，但整体上仍处于下降态势。正是在这样的背景下，党中央做出了中国经济进入新常态的科学判断，明确新发展理念，将供给侧结构性改革作为经济工作的主线。
目前，中国已进入全面建设社会主义现代化强国的新时代，经济不能再依靠要素投入推动的传统增长模式。特别是，作为全球第二大经济体，中国已接近世界舞台的中央，中国经济问题的讨论已不仅是中国自己的问题，而是要放到全球视角中去思考。当前，各国经济的竞争实质上是制度的竞争，只有完善制度并通过制度的竞争才能带动中国经济再上一个新的台阶。习总书记指出，我们要有四个自信：道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。在国际经济竞争中，我们的自信主要就是来自于社会主义市场经济制度。
一方面，社会主义市场经济有利于实现共同富裕，避免两极分化。20世纪90年代以来，强调完全让市场发挥作用的华盛顿共识成为各国的主流思想，即使全球金融危机之后仍是如此。在全球化和科技进步推动下，收入分配格局发生了深刻的变化，发达国家的中产阶级的比重在下降，贫富差距在扩大。按照《二十一世纪资本论》作者皮凯蒂的话说，就是资本的回报率超过了劳动报酬增速和经济增长率，而这实际上并不利于中产阶级的发展，也是美国次贷危机之后西方民粹主义和反全球化的重要原因。最近，特朗普推动的税收改革更有利于富人和穷人，但中产阶级获益很少。中产阶级发展是西方资本主义社会稳定的重要基础。在全球化和科技迅速发展背景下，传统的西方社会很有可能由于贫富差距的扩大而终结。与之相比，社会主义市场经济具有西方资本主义社会无可比拟的优势。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；要激发全社会创造力和发展活力，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。中国明确提出到2020年全面建成小康社会，确保2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。我们的扶贫攻坚工作突出表明了中国社会主义制度优势。
另一方面，社会主义市场经济更加注重中长期发展战略。西方由于选举政治安排，更多看的是短期，经济发展与政治周期密切相关。甚至，拉美很多国家都进入了高福利和民粹主义陷阱。上世纪六七十年代，美国经历严重的滞胀，除了凯恩斯主义的刺激政策因素之外，很大程度上是由于选举政治给老百姓承诺了更高的社会福利。中国的经济发展更加注重中长期规划，着眼于长远。除了每年经济目标外，我们还有五年发展规划，党的十九大做出了“两步走”把我国建成社会主义现代化强国的战略安排。我们始终坚持问题导向部署经济发展新战略，这是解决事关我国发展全局和长远发展的重大战略问题的思想，也是我们重要的制度优势。
当然，我们在强调社会主义市场经济制度中，注重中长期发展战略和共同富裕，在更好地发挥政府作用的同时，我们更要重视市场在资源配置中发挥决定性作用。也只有这样，才能够从高速增长转向高质量发展，才能够真正提高全要素生产率，也才能够真正坚持四个自信。
充分利用全国统一大市场的同时，
要充分发挥地方积极性
从中国改革开放近四十年的经验来看，社会主义市场经济优势既得益于充分发挥地方积极性，又得益于充分利用全国统一大市场。即在维护统一大市场的前提下分散决策，通过竞争优化资源配置效率，这也是推动中国经济从高速增长转向高质量发展最为关键的两个抓手。中国的改革开放就是发端于中央对地方家庭联产承包制探索的积极肯定，我国的很多政策和制度也都是由地方先行先试再推广到全国，地方的积极性对制度的完善至关重要。但是，随着中国经济的发展，各地方利益诉求日益多元，各地方利益以及不同地方与中央的关系也并不一致，这就需要充分发挥全国统一大市场的作用，既充分发挥地方的积极性，又能更好地发挥中央统一协调的作用。
目前大家都比较关心东北的发展问题。但是，很多讨论都没有将东北作为中国统一大市场的一部分来分析，而是就东北而谈东北。东北的发展既要发挥东北地方的积极性，还要发挥全国统一大市场在资源配置中的作用。东北的优势不是国有企业，而是高质量耕地。然而，我国的土地制度仍是由计划分配的。在我国保证18亿亩耕地红线和粮食安全的国策下，目前建设用地的占补平衡无法跨区域实施。东部沿海发达地区土地本应更多用于城市化和工业化，而不是用于农业耕地，结果在沿海大城市周围存在大量实际闲置或荒废的土地，既没有也无法真正用于农业耕地。如果建立一个全国统一的土地市场，东北就能够充分发挥比较优势。东北可以与珠三角、长三角等地区进行土地当量（类似折算成标准煤）交易，这样长三角和珠三角更多闲置土地能用于城市化和工业化，实现了发达地区城市化按照城市发展的规律发展。同时，东三省也能够利用比较优势和市场机制筹集发展资金，保持优质耕地和青山绿水，发展特色产业，维持社会保障平衡。类似地，新疆的发展，现在是全国各地搞对口支援。研究局曾做过专门研究，如果建立全国统一的碳配额交易市场，新疆就可以发展清洁能源和碳汇产业并通过统一的碳配额交易市场转让碳配额，从而通过市场化的方式获得经济发展的资金。
因此，我们要重视全国统一大市场的作用，通过市场机制建设，尤其是全国统一要素市场的建设，把各个地方的比较优势发挥出来，从而更充分地发挥社会主义市场经济的制度优势。目前，中国很多领域发展都体现了统一大市场的优势，如高铁、移动支付、网购和共享单车等“新四大发明”，但如何更好地发挥地方积极性，更充分地发挥全国统一大市场和市场机制的作用，包括中央与地方的财税关系，仍有很多需要我们深入研究的问题。
开放条件下经济从高速增长转向
高质量发展和国际竞争的关键是制度竞争
中国经济的高速增长，以及从高速增长转向高质量发展，并不是在一个封闭的环境里面实现的，而是在开放的环境中取得的。在开放环境下，经济要实现高质量发展并在国际竞争中处于有利地位，最关键的是资本和人才，但这要靠制度保障。
首先，需要强调的是，这里指的是“资本”而不是“资金”。改革开放后很长一段时期，资金匮乏确实曾是困扰中国经济的难题。我们主要是通过引入FDI、压低工资抑制消费、工农剪刀差等方式，解决了发展中的资金问题。但是，目前中国并不缺资金，而是缺乏真正意义上能够承担风险的资本。改革开放以来，中国的经济金融体系实际上有利于规模的扩张，有利于要素的投入并推动GDP增长。在GDP考核下，地方政府要发展经济，首先想的就是项目，为了解决资金来源成立融资平台，以政府隐性担保发债或贷款融资，这实际上不是依靠自己的资本金、有多少钱办多少事，而是通过融资担保、产业基金、政府服务购买等方式，引导金融资源进行项目开发，这实际上是股债不分、明股实债搞发展，没有资本的约束，效率也就无法提高。
我国金融企业公司治理仍存在问题，实际上仍是行政化机关运行模式，并非以利润为核心的现代公司治理模式。金融机构如果给国有企业和地方融资平台贷款出了问题，对管理者的切身利益影响不大；反之，如果给民营企业的贷款出现问题，就可能被追究利益输送责任。但是，在公司治理完善的企业中，经营层必须为股东利益负责，企业行为都要围绕盈利来进行。正是由于缺乏真正意义上能够承担风险的资本，金融企业公司治理仍存在差距，才会产生刚性兑付问题。由于缺乏一个有效的风险分摊机制下，必然不断加杠杆，金融市场必然盲目扩张。事实上，亚当·斯密三百多年前就已经讲了，只有花自己的钱才是最好的。弗里德曼也说过，“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。”
其次，人才是竞争力的关键。十九大报告提出了七大战略，其中有三个实际上是与人才相关的，包括科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。习总书记抓到了问题的根本。从高速增长转向高质量增长，高素质人才是关键。吸引人才并不主要取决于基础设施硬件，更主要的体现在教育、医疗、住房、社会保障和法治等公共服务软件方面。近年来，我国高校发展只重视规模而非质量，反而使越来越多的国人把孩子送到国外接受教育。不过，国外教育为我国培养人才毕竟是短期的，长远看还是要改革我们的教育体系，更好地适应从高速增长转向高质量增长的需要。另外，与人才密切相关的就是企业家精神。十九大之后，我们有很多重要的举措，包括强调保护民营资本，对侵犯民营企业家的案件重新审理，为企业家创造一个稳定发展的环境，这将创造一个有利于吸引人才、鼓励企业家精神的氛围。
经济从高速增长转向高质量发展和国际竞争的关键是制度竞争。在开放条件下，资本和人才都是流动的，只有真正完善体制机制，才能够更好地吸引资本和人才，在国际竞争中处于不败之地。不久前，美国出台了新的税改方案。有观点认为，美国公司所得税最高边际税率由35%降为21%，中国是25%，与税改后的美国相差并不大。虽然中国的名义税负并不高，但中国的水电成本高，人力成本也不断上升。其背后的原因主要在于中国的要素市场是垄断的，要素价格是扭曲的，而作为要素市场垄断者的国有企业又是低效率的，其提供的服务必然也是高成本并转嫁给了其他企业。世界银行每年都公布各国营商环境的评价，发布对190多个国家的营商环境报告。近年来，我国政府大力鼓励创新创业、大力推进“放、管、服”，但2017年中国的总体排名是78位，很多分项目排名非常靠后，如建设许可排172位、创业环境排在第93位、税负排在130位、跨境贸易便利排在97位，等等。因此，中央经济工作会议提出，中国要在关键领域进行改革，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，房地产领域也要建立符合中国国情的基础性制度和长效机制，切实降低制度成本，真正减轻企业的成本负担。
为支持实体经济创造良好金融环境
的核心是处理好政府与市场的关系
改革开放以来，中国的金融业取得了很大的发展，有力地支持了实体经济。目前，中国的银行业规模全球第一，股票资本市场规模全球第二，债券市场全球第三，并且是全球第二大信用债市场。最近世界银行发布的营商环境报告中，信贷可得性排名在68位，要高于总体排名的78位。可以说，金融业的发展有力支持了中国经济成为全球第二大经济体。不过，可能是由于去年召开全国金融工作会议，把防范金融风险放到了更加重要的位置，给人的感觉是金融出了很大的问题。而且，现在社会上一个流行的观点认为，我国金融业增加值占GDP比重过高，但金融业并不为中小企业服务，企业“融资难，融资贵”问题突出。
从理论上来讲，金融是实体经济的镜象，金融的问题很大程度上是实体经济问题的具体反映。随着人口红利消失、投资环境恶化，过度投资导致潜在产出增速和全要素生产率下降。经济增长对信贷投入和金融资源需求过多，这将推升金融资源的价格，从而导致金融部门的高利润，金融业增加值占GDP的比重也就相应较高。事实上，从国际经验来看，中小企业融资难是各国普遍的问题。但是，我国的实体部门中，很多都是政府推动的基础设施、房地产和国有企业主导的重化工业，这些软预算约束部门占据了大量信贷资源，挤出了有效率的民营中小企业融资，从而加剧了中小企业的“融资难、融资贵”问题。
当然，中国金融业自身发展也存在问题。目前中国仍是分业监管和事实上并未有效监管的综合经营，存在很多金融服务的空白点和监管套利空间。而且，中小企业金融服务的政策理念也在一定的偏差。一些政府部门对中小企业融资提出并不合理的要求：既要金融机构对小微企业贷款的占比不能下降，又要贷款利率不能高，还要不良贷款率不能上升。显然，小微企业本身倒闭、违约概率比较高，需要通过一定的高利率来抵补信贷风险和高经营成本。既要、又要、还要，这并不符合经济学规律，最终的结果只能是在统计上做文章。如果控制住了利率，又不容忍不良贷款率上升，最后银行只能将贷款流向政府平台，因为很多平台是符合中小企业贷款统计标准的。
另外，政府政策目标和实现目标的方式应当是分开的，支持小微企业是政府的目标，政府应当为金融机构创造一个有利于实现此目标的政策环境，比如说财税的激励政策或相关金融政策。现在一刀切要求金融机构按照某种经营模式来支持小微企业，能否达到政府目标值得反思。金融机构发展方向、具体的操作流程、选择什么样的组织方式、开发哪些金融产品，都应当由金融机构自主决定，而不是由政府来做决策。如果政府“一刀切”地要求，最终结果可能事与愿违。
结语
中国从高速增长转向高质量增长，核心的问题是要实现国家治理现代化。社会主义市场经济有利于实现共同富裕，避免两极分化，更注重中长期发展战略，促进社会协调发展，有着很多无可比拟的优势。我们要牢固树立“四个自信”，关键是要充分发挥地方的积极性和全国统一大市场的作用，改进体制机制吸引资本和人才，真正把我们的优势发挥出来。十九大报告给我们指明了分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略目标。应当说，今后是任重而道远，还有很多硬骨头要一个一个地啃，还有很多的工作要去踏踏实实地做。十九大之后把越来越多忠诚、干净、担当的干部放到了合适的位置。今后我们要打破部门的藩篱，站在国家整体的高度来理解中国的问题，把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上，凝心聚力做好本职工作，实现中国经济由高速增长转向高质量发展！
当前金融乱象与改革的紧迫性
by 徐忠
近年来，我国金融市场风险事件频发，凸显了防控化解风险的紧迫性。正因如此，党中央提出要用3年左右时间，打赢防范化解重大风险的攻坚战。尽管大家都意识到防控化解金融风险的紧迫性，但由于对风险症结在认识上不尽相同，因此开出的药方也各有差异。厘清风险乱象背后的症结，统一思想认识，既关系到能否坚持金融市场正确的发展和监管改革方向，又关系到国家金融安全与稳定的大局，更关系到新时代中国经济高质量发展的战略转型。在当前金融乱象频发的环境下，应进一步强化央行的统筹作用而非简单的协调作用。下一步，在国务院金融稳定发展委员会框架下，探索更好地实现央行的“三个统筹”、以及央行在负责宏观审慎的基础上有效统筹审慎监管与行为监管的综合监管改革方案，补齐监管短板，打赢守住不发生系统性金融风险底线的攻坚战。
一、如何正确认识分业经营和混业经营的问题
近年来金融机构表外业务泛滥、同业业务异化是金融乱象的重要表现。对此，有观点认为，这些乱象的症结，就在于混业经营，监管改革的方向，就应当对混业势头进行打压，甚至回到分业老路上去。这种看法，本质上仍是“分业经营等同于金融安全，而混业经营等同于金融危机”传统观念作祟，根源基于三个常见的认识误区。
第一个误区，混业经营是金融危机的“原罪”。分业混业之争，最早始于美国上世纪30年代大萧条时期。在政治诉求和社会诉求的共同作用下，有关混业经营是金融危机“原罪”的观点占据上风，最终促成了以分业经营为主的《格拉斯—斯蒂格尔法案》（以下简称“《格法》”）的诞生。然而，越来越多证据显示，该法案实际是误读了金融危机。诺贝尔经济学奖得主默顿∙米勒（1996）就认为，分业经营要求是基于对历史事实完全错误的解释而做出的规定，削弱了银行业通过提供多元化服务降低风险的能力，也损害了投资者利益。事实上，混业经营是金融体系发展的必然结果，与大多数其他行业一样，是规模经济和范围经济的内在要求，其内在动力源于科技进步，是顺应历史发展潮流的必然选择，是科技促进金融体系不断从量变到质变的时代产物。自上个世纪80年代以来，科技发展日新月异，利率市场化改革大幅推进，金融市场的产品、工具、组织结构也得以进一步优化，创新步伐不断加快，信息化、综合化经营渐成趋势。与此同时，随着经济全球化不断加深，为适应激烈的全球竞争环境，也需要给跨国经营企业提供全方位金融服务。由此可见，混业经营是经济全球化发展和科技进步促进金融机构经营效率的结果，这一趋势本身自然是金融深化和效率提升的集中体现，关键在于金融监管制度框架设计与人才队伍建设是否能跟得上金融体系的时代发展步伐。
第二个误区，分业经营有助于将风险“分而治之”，从而提高金融竞争力以及维护金融安全。事与愿违的是，尽管《格法》出台的初衷是通过严格分业降低风险，但事实证明，这样做并未给美国银行业带来安全，反而由于其业务被长期束缚而加剧了风险。上世纪80年代储贷协会危机，其破坏性仅次于大萧条和此次金融危机。这次危机表面上是利率市场化背景下利差收缩导致其风险偏好上升，过度涉足房地产。但当时的另一个重要背景，是面对货币基金大量分流储蓄、以及证券公司事实上经营放贷业务的冲击，储贷机构作为受《格法》限制最多的银行业机构，无法对客户提供综合性服务以减缓利差收缩冲击，最终走向高风险房地产融资这一不归路。事实上，《格法》实施后的年代，美国金融业并不太平，几乎每隔20年到30年就有一次银行业系统性危机，1984年银行倒闭数量达到大萧条之后的最高峰。不仅如此，分业经营也压抑了美国银行业国际竞争力，使得国际大银行在上世纪70-80年代主要集中于日本、德国，这也是美国1999年最终废除《格法》，以《金融服务现代化法案》取而代之的重要背景。
第三个误区，从历史发展周期来看，简单认为此次危机后的国际金融监管改革，是再次进入“分业—混业—分业”的轮回。事实上，危机后美国出台的《多德—弗兰克法案》，除了“沃尔克规则”对自营交易限制与隔离的规定与《格法》有些相通外，看不到其他重回上世纪30年代大萧条之后的分业经营趋势。伯南克在《行动的勇气》中指出，混业经营不是问题，美国碎片化的分业监管才是真正的问题。盖特纳在《压力测试》中更为尖锐地指出，“美国的分业监管体系，充斥着各种漏洞和各种势力的角逐，充满着若隐若现的勾心斗角，然而却没人会为整个系统的稳定性负责。”
从我国实践看，分业监管体制与混业经营发展趋势不适应，同样是监管套利大行其道、金融乱象丛生的症结所在。较之其它国家，降了分业监管体制下功能相同但规制不同产生的套利外，由于体制机制等深层次原因，我国的监管套利更为严重。长期以来，受计划经济思维影响，我国监管部门习惯于将自己视为行业主管部门，监管目标与发展目标不分。虽然很多金融创新产品本质是一致的，在功能相同金融产品业务交叉领域出现监管竞争，这原本并不一定是坏事，但是在“重发展、轻监管”倾向下，对同样的金融产品缺乏统一规制前提下监管竞争，差异容易演变成竞相降低监管标准，导致“劣币驱逐良币”，损害监管有效性和金融稳定。以资产管理业务为例，信托公司的信托计划和券商、基金等金融机构的资产管理计划在本质上都是“受人之托，代人理财”的类信托业务，但其面临的市场准入条件和监管标准却有较大的。就通道类业务而言，信托公司要扣减1‰到3‰的风险资本，券商资产管理计划只要扣万分之几的风险资本，基金子公司没有净资本要求。二是分业监管体制造成市场分割，导致市场竞争并不充分，严重影响了资源配置效率。以公司信用债券发行为例，国际市场上一般要求公募发行由政府予以注册或审核，私募则可豁免注册。而我国目前由多个部门对公司信用债券进行注册或审核，既未区分公募与私募发行的管理严格程度，又因多个部门的具体规则不统一且穿透式监管难以有效实施，不但令发行主体难以适从，同时也给寻租留下了空间，扰乱市场秩序，大大降低了市场资源配置效率。三是分业监管体制人为造成了监管人员知识体系和专业技能的割裂，不利于提高监管专业性和有效性。在上世纪80-90年代，将金融监管与中央银行相分离的改革浪潮中，最常见的支持论点就是分业监管有助于提高监管人员的专业性。从我国金融监管队伍建设历程来看，1998年从人民银行分设出保监会和2003年从人民银行分设出银监会的初衷都是为了强化行业监管，具体说是为了避免央行货币政策（救助能力）和金融监管之间的目标冲突。但这种观点是具有历史阶段性的。近20年的实践表明，由于央行没有监管权，但事实上承担救助责任，权责不对等，难以有效应对监管宽容和道德风险，导致处置成本高昂，无法及时防范和有效化解金融风险。从监管专业化的角度讲，专业化并不等于专门化，各历史阶段对专业化的要求也是与时俱进的。面对金融业进入混业经营的现实背景下，监管人员专业化不仅是要求针对特定金融领域的专业知识，同时也要求系统掌握市场动态和监管规则的能力。从目前我国监管队伍来看，这样的人才是匮乏的，监管人员的知识体系是落后的。与之形成鲜明对比的是，市场机构人员已对分业监管重心和运作模式了如指掌，能够在不同行业之间套取资金，进行监管套利。无论是引发2015年股灾的场外配资业务，还是导致2015年险灾和2016年债灾的各类资管计划，背后都与之紧密相关。
二、如何看待民营资本进入金融领域的问题
有观点认为，近期一些大股东掏空金融机构等乱象，是引入民营资本的恶果，主张驱除民营资本或限制民营资本投资金融。这种观点实际上没有透过现象看本质。正是因为现象和本质对立统一的辩证关系，决定了我们认识过程的曲折性和复杂性。
从现象上，在前期各种乱象中，不难发现其背后既有一些民间金融大鳄，也有一些普通民营企业。应该说，这些监管乱象，暴露了少数民营企业在利益驱使下，利用监管缺失和漏洞，大搞虚假注资、循环注资、关联交易等违规行为，“掏空”金融机构。
但从本质上看，引入民营资本并不是这些乱象的根源，分业监管部门“以准入替代监管”，监管割据与监管者“不作为、不担责”并存才是重要原因。最近出现了一些民营资本并购、重组中小金融机构之后，滥用大股东权利，完全把持金融机构经营管理，造成事实上治理缺失，并通过银行业金融机构、私募股权、商业保理公司等层层隐蔽通道，将资金挪用于母公司及其关联公司，致使金融机构被逐步“掏空”的现象。更需警惕的是，在整个风险事件爆发过程中，地方政府、省联社、地方银监局等相关部门既未能及时察觉，也未能及时处置。放在体制背景下看这个问题，仍旧是分业监管格局下，监管部门各自为政，封建领地式监管思维导致的本位主义观念作祟和行为扭曲，狭隘地将监管责任理解为“谁的孩子谁抱”，由此不可避免地产生市场分割、重准入轻监管、以审批代监管、重发展轻监管等一系列问题。
此外，分业监管体制对金融机构资本管理规则不一致，也是重要原因之一。第一，分业监管缺乏穿透性，监管部门局限于“铁路警察，各管一段”，对资金来源与资金运用缺乏关注。以2016年“宝万之争”为例，宝能系借助各种金融渠道，通过对各类杠杆资金的组织，尤其是对资管计划的嵌套使用，耗资430亿元成功收购了万科25%的股权，从而成为该公司第一大股东。从收购资金来源上，涉及银行、证券、保险等多个金融领域。尽管穿透看，整个收购是用债务资金作股权投资，明显有违常理，风险明摆在那，但从分业监管角度看，所涉及的中小保险公司行为又均属合规。事实上，除了前海人寿股权配置满足保监会“不突破 30%的红线并保证资本金充足”的要求之外，其背后的关联公司质押、融资等一系列高风险运作，并不在保监会监管范围，而证监会只管市场收购行为是否合规，其他问题不在其监管范围，最后就是事实上高风险但形式上又都合规的荒唐。第二，分业监管体制无法对金融机构复杂股权架构实施有效的穿透式监管，无法识别虚假注资、循环注资、资本不实、“隐形股东”等违法违规行为。一些金融机构股权关系较为复杂，股东层级较多，往往利用复杂股权结构作掩护，实现“过桥增资”、自我注资，以掩盖资本不实的事实。更有甚者，一些企业利用分业监管盲区，通过大量的影子壳公司来持股金融机构，导致其核心公司与旗下所控制的绝大部分金融机构，并不存在法律意义上的股权关系，成为事实上的“隐形股东”以规避监管。
事实上，造成大股东“隧道挖掘”、“内部人控制”等，并不是民营资本独有现象，而是现代公司治理中常见的问题。解决这些问题的关键，也并非对不同属性的资本进行区别对待，反而应当是一视同仁，执行一致的市场准入、监管约束以及退出要求。从国际实践来看，无论是英美法系，还是大陆法系，对金融机构股东均是强调资质和行为合规性的监管要求，而非对某些特定属性资本的歧视和限制。由于对一些乱象背后的本质认识不清，盲目否定民营资本进入金融领域的积极意义，视民营资本为“洪水猛兽”，不去强调监管问题，而是通过金融抑制方式对资本属性进行资质限制的做法，是违背事物发展规律的，也是与党的十九大强调“发挥市场在资源配置中起决定性作用”的精神相违背的。
三、如何看待金融领域非法集资乱象的问题
有观点认为，当前非法集资乱象丛生的源头来自于部分互联网金融机构道德沦丧，主张以“属地监管、属地处置”方式对其进行牌照式管理。这种观点本质上仍在走封闭僵化老路，与党的十九大提出的“辩证思维、底线思维”格格不入。
一方面，从辩证思维来看，分业监管体制容易造成体制内金融压抑，进而引发体制外更为扭曲的混业经营的爆发性增长。国际实践证明，分业监管体制地盘意识浓厚，“铁路警察，各管一段”带来的后果不仅是监管割据，更有可能是以邻为壑，人为制造监管漏洞，将金融风险引向其他部门，但整体金融风险非但没有得到控制，甚至有所恶化。在我国，由于政治、法律、社会等方面的因素，分业监管部门更趋于保守，往往因过于强调管辖领地内的风险底线，限制甚至扼杀正常金融创新活动，将社会融资需求逼到体制外，无视乃至放任体制外混业经营爆发式增长。表面上，很多非正规金融风险在体制内管住了，但实际上金融风险在体制外快速滋生且不受监管。更为糟糕的是，一旦爆发风险，分业监管部门又以管辖半径为由，相互推诿唯恐避之不及。近年来，“e租宝”等互联网金融风险案件集中爆发，就是分业监管体制带来的典型体制外乱象。这些原本可能满足普惠金融诉求的互联网金融创新，因“谁的孩子谁抱走”压抑式监管理念，始终无法融入整个金融体系良性运转。在违规收益与成本极度不匹配的诱惑下，不惜铤而走险，异化为庞氏骗局。这种由于监管漏洞造成的激励与约束的极度不对称，与其说是道德风险，不如说是监管体制扭曲带来的畸形激励和纵容。分业监管体制所带来的金融抑制，直接危及金融体系的新陈代谢过程，不但阻碍了金融创新，而且放大了道德风险。
另一方面，从底线思维来看，互联网时代没有属地的意义，很难对其进行属地管理，非法集资并非地域风险，而是系统性金融风险，甚至是社会风险。互联网金融的本质依然是金融，既具有传统金融行业的风险，又因借助互联网等信息化技术，使得跨行业跨地域活动变得更加便利，同时也使得风险变得更具隐蔽性、传染性、广泛性和突发性。一些从业机构注册地与业务经营地往往不一致，资金端和资产端来源地也不一致，对“属地监管、属地处置”形成挑战。再加上这些非法集资活动往往披着普惠金融“外衣”，受害对象通常是不具有金融专业知识和识别能力的社会公众，社会影响更为恶劣。而在“属地监管、属地处置”割裂式、碎片化监管模式下，各地方政府管理部门和监管部门受限于自身管辖半径，监管力量和资源不足，监管政策和工具缺乏前瞻性，事前对互联网金融资质准入把关不严，事中对风险事件的发生后知后觉，事后对风险处置缺少协调合作甚至相互推诿，成为前期非法集资乱象的深层次体制根源。国际上，“属地监管、属地处置”相关教训比比皆是，美国就是最好的例子。长期以来，美国金融监管格局以碎片化、复杂化、属地化著称，严重限制了联邦和地方监管机构的监管能力。次贷危机前，2005年美国所有次级抵押贷款中，只有20%来源于联邦监管机构监管下的银行和储蓄机构，30%来源于联邦监管对象旗下的非银行类子公司，其余50%来源于各州特许设立的、几乎游离于监管之外的抵押贷款公司。事后证明，只有马萨诸塞、北卡罗来纳等少数州对非银行类抵押贷款监管到位，而大多数州因缺少资源和政治支持，监管相对缺失。此外，互联网金融很难区分审慎监管与行为监管，对于守住系统性金融风险底线提出了新的挑战。一些互联网金融机构设立之初是小贷公司，而针对小贷公司主要实施行为监管。但问题是近年来，一些小贷公司借助互联网技术变相吸收公众存款，业务范围迅速覆盖到全国，一旦爆发风险，很可能是系统性的。从这个意义来看，有效应对互联网金融非法集资问题，亟需一个机构能够全面负责统筹行为监管和审慎监管。
总而言之，上述金融乱象充分反映出当前金融监管体制改革的紧迫性。无论是缺乏有效监管约束的混业经营，还是对少数民营资本不当行为在前期的监管不作为和现在的监管乱作为，抑或是金融抑制下的非法集资乱象，都再次暴露出分业监管体制与混业经营发展趋势不适应这一体制性矛盾。在技术进步和市场配置资源功能不断深化的推动下，金融业混业经营发展趋势不可逆转，改革的方向，应当是建立与之相匹配的现代金融监管体制，而不是倒退回“封闭式、碎片化、画地为牢”式的分业监管模式。事实上，国际金融危机以来的监管改革，也绝不是所谓回归分业老路，恰恰相反，无论是强调设立顶层协调机制、强化央行金融监管职能、加强行为监管与审慎监管协调、统筹集中使用监管资源等，都是考虑如何在混业下建立央行主导的、统筹审慎监管和行为监管的综合监管框架。以英国为例，危机后彻底否定了1997年将微观审慎监管从英格兰银行剥离的做法，将英格兰银行打造成集货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管于一身的“超级央行”，就是为了适应混业经营下强化统一监管的现实需要；同样，美联储危机后监管权力的进一步扩大，也是这个道理。
从我国情况看，无论是党的十八届五中全会提出的“三个统筹”理念，还是第五次全国金融工作会议关于设立国务院金融稳定发展委员会的决定，以及十九大提出的健全货币政策和宏观审慎管理的双支柱调控框架，都集中体现了监管改革的方向是加强央行统筹、完善体制 66 47228 66 31476 0 0 4899 0 0:00:09 0:00:06 0:00:03 6115补齐短板、堵塞漏洞，而非回归分业老路。
在当前金融乱象频发的环境下，应进一步强化央行的统筹作用而非简单的协调作用。下一步，在国务院金融稳定发展委员会框架下，探索更好地实现央行的“三个统筹”、以及央行在负责宏观审慎的基础上有效统筹审慎监管与行为监管的综合监管改革方案，补齐监管短板，打赢守住不发生系统性金融风险底线的攻坚战。
（本文来源：财新网）
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