刘尚希：​实现内循环的关键之举是提高政府投资有效性

“ “目前政府投资有效性的评判缺乏清晰导向。”9月12日，在中国金融四十人曲江论坛上，CF40成员、中国财政科学研究院院长刘尚希发表主题演讲时说。他指出，在“双循环”新发展格局中，外循环是手段，内循环是目的。在通过内循环提高人民生活水平，提升我国可持续发展的能力的过程中，投资具有关键性作用。但目前，政府投资到底以何为导向？这一点还是模糊的。到底应如何判断政府投资的有效性，刘尚希认为主要有四个视角：一是经济视角，政府投资要最大限度地发挥投资的乘数效应；二是社会视角，其社会目标应当在于促进社会公平；三是生态视角，政府投资应当具有生态价值；四是空间视角，政府投资应有助于优化空间布局、提升空间价值。他认为，综合起来讲，政府投资应以公共价值为导向。政府投资落到项目上，所有项目都应当服从于经济社会价值的评估。如果将政府投资的经济社会价值进一步延伸，那就是“人的价值”。刘尚希指出，要让政府投资真正有效，还应做到两个结合：一是要把政府投资和公共消费有机结合起来，二是要把政府投资和人的城镇化有机结合起来。*下文为刘尚希在中国金融四十人曲江论坛上发表的演讲全文，经作者审核。
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以公共价值为导向，提高政府投资的有效性

文 | 刘尚希

政府投资有效性的评判缺乏清晰导向

“双循环”新发展格局中，外循环和内循环其实是手段和目的的关系，外循环是手段，内循环是目的。“双循环”新发展格局通过内循环提高人民生活水平，提升我国可持续发展的能力。

从这个角度看，很重要的一个方面就是投资。在可持续发展的过程中，投资具有关键性作用，而消费具有基础性作用。投资分为政府投资和市场投资。判断市场投资是否发挥作用的标准只有一条：投资形成资本，资本带来回报，回报越高，投资效果越好。但判断政府投资是否发挥作用的标准也是这条吗？显然不是。政府投资是公共投资，单纯遵循这一标准去考虑问题有违政府投资公共性的本意，政府投资应该在其他更广阔的方面考虑问题。

从现实来看，政府投资区别于市场投资，这一点大家是有共识的。但是政府投资到底以何为导向？这一点还是模糊的。换言之，大家都说“资金跟着项目走”，那项目跟着什么走？这个问题还没有一个清晰的回答。

这种情况下，有时项目本身就变成了投资的目的，也就是铺摊子成了目的本身，政府投资就变成了“上项目”。是不是只要把资金投入项目，投资就真正落地、真正有效了？不一定。目前的实际工作已经暴露了不少问题，其中一个问题就是项目储备不够，资金就趴在账上。在当前形势下，我们要求资金尽早投入项目，地方政府债券尽早发行，资金及时使用，更好地发挥效果，但由于项目储备不够，造成了资金淤积。很显然，如果没有达到预定的政策目标，就谈不上投资的有效性。

另外，即使把资金落到了项目上，是不是这些项目就真的有效呢？这也需要进一步研究。通过调研发现，有的投资及时落到了项目上，项目也建成了，但项目的功能并没有真正发挥出来，这样的例子是很多的。比如，有的村修了一条路，几年以后村子空了，这条路没有人走了，实际上处于闲置状态；有的建了养老院，建造完以后几年时间都被空置；还有的村建立了图书室，但并没有人去看书看报纸，订的报纸到了每年年底变成废纸，被当作废品卖掉了。这种投资的效果是很差的，有的甚至没有效果。当然，还有很多其他的大投资，例如社会基础设施投资，城市公共设施投资等，这些投资分布于不同的领域，重复建设、利用率低，甚至过几年被拆除，这样的现象也不少见。

应从四个视角判断政府投资的有效性

当政府准备投资时，如何判断其有效性？我认为应主要从以下四个视角来判断。

一是经济视角。从宏观上看，政府投资就是要最大限度地发挥投资的乘数效应。若乘数效应较低，则说明政府投资的有效性不高。我们通过一些模型分析发现，近几年来我国政府投资的边际效应正在下降，乘数效应跟过去相比也在不断下降。这说明通过政府投资来带动经济增长、实现稳增长目标的作用处于递减状态。从这个意义上讲，政府投资的有效性与预期目标相比还是有差距的。

二是社会视角。除了考虑经济增长目标之外，作为公共投资，政府投资还应考虑社会目标，也就是社会价值。政府投资的社会目标应当在于促进社会公平。政府投资怎么促进社会公平？有观点认为，目前我国应该改善的最大短板，就是要让近3亿仍处于漂泊状态的农民工在城市里面扎根落户，这就涉及到政府提供公共服务的问题。政府提供公共服务就要有公共设施，比如说想要解决农民工子女的上学问题就要有更多校舍，解决农民工看病问题就得有更多医院等等。也就是说，在人口自由流动的条件下，就要让公共服务和公共投资跟着人走，人到哪，公共服务到哪，公共投资也到哪，这样才能实现人和公共服务的有机结合，才能促进社会公平，才能发挥政府投资的社会价值。

三是生态视角。很多政府投资用于生态环保项目，有利于改善环境。其实，所有的政府投资应当具有生态价值，这是不言而喻的。有的项目虽然通过了环评，但未必有生态环境价值。

四是空间视角。我们可以通过政府投资，促进空间布局的优化和要素的聚集，比如道路连通，促进城镇化、城市群和都市圈的发展。以修路为例，在目前的投融资体制下，很多项目由中央做规划，然后要求各级政府去实施，但在实际修路的过程中，一些能力强的地区能够完成任务，而能力弱的、没钱的地区却迟迟修不起来，那么这一条路就难以打通。此外，有些时候各个地区之间出于各自利益的考虑，导致出现了并不少见的“断头路”——一条路只在区域的边界上只差了几公里，但就是不通。这些“断头路”耗费了大量投资，只因为差了几公里，就无法发挥出一条路的完整功能。从空间视角来看，这条路的价值就大大降低了。这样来看，政府投资的空间视角，在于如何优化空间布局、提升空间价值。

农民工问题，实际上也涉及到空间的移动、产业的集聚、人口的集聚，这也是一个空间布局问题。在这个意义上讲，政府投资怎么优化空间布局、提升空间价值，是关系到城乡区域之间协调发展的一个重要维度。现在的区域发展，已经明确以中心城市、都市圈、城市群为主要的空间形态，这就意味着我们无需再去讨论大城市小城镇哪个优先的问题，应当说中央已经将这一问题定了调。我们国家的经济社会主要空间形态，应当是以中心城市、都市圈和城市群为主要的形态。人口毫无疑问是要集聚的，要素也是要集聚的，产业也是要集聚的，只有集聚了，才能更有效，才能提高我们国家的潜在增长率和全要素生产率，国内大循环才能畅通起来。

从这些方面来讲，判断政府投资的有效性，不是只有一个维度，而是多维度的综合。判断政府投资这种多维度的综合，就形成了一个公共价值导向。综合起来讲，政府投资落到项目上，所有项目都应当服从于经济社会价值的评估。如果没有经济社会价值的评估，那么这些投资和项目很可能最终演变为“为了上项目而上项目”“为了铺摊子而铺摊子”，政府投资的有效性就会大打折扣。

以公共价值为导向

建立政府投资项目评估框架

如果将政府投资的经济社会价值进一步延伸的话，其应当是人的价值，就是围绕“人”来做文章，这就需要把中央一再强调的“人民至上”、“以人民为中心”等新的发展理念落实到政府投资当中去。目前来看，这种“发展依靠人民，发展为了人民”的理念没能很好地转化成政府投资的一些准则或公共价值导向，这是我们需要加强的。

所谓人的价值，就意味着政府投资要促进人的能力的提升、促进人的流动、促进人的公平、促进人的健康。总之，政府投资应以公共价值为导向，最终目的就是提升人的价值。只有回到这一点上来，我们才能真正清楚政府投资的评价标准，要不然政府投资可能会被各个部门的具体评价标准所左右，最终导致政府投资项目在各个领域的评价、排序上就很难说得清楚，也可能导致政府在建立项目库时面临困难。项目要入库，就需要对其进行评价，怎么样进行评价？我觉得就是公共价值导向，而不是说完成多少个项目就万事大吉了。在实际工作当中，多多少少还存在着以项目本身作为目标的情况，“上项目”本身似乎就是为了投资落地。我觉得这是远远不够的，并未真正达到政府投资的有效性目的。

由此，应当对政府投资的项目建立一种公共价值导向的评估框架，对这些不同维度的价值进行综合，然后进行统一度量，最终将项目纳入项目库，体现到规划当中去。只有这样，才能使得政府投资变得真正有效。此外，想要真正做到这一点，还应做到两个结合。

一是要把政府投资和公共消费有机结合起来，不能就投资谈投资、就消费谈消费。作为公共投资，政府投资应该促进公共消费，通过公共消费促进人力资本的平等积累，以此缩小阶层之间的能力鸿沟。我认为这是最有助于形成国内大循环的一个方面。如果政府投资不能把投资和消费结合起来，从长期来看，这种能力鸿沟可能导致贫富差距加大，进而致使内需收缩，那么以国内大循环为主体的双循环新发展格局就很难真正建立起来。所以，从这个角度来讲，政府投资要和公共消费有机结合，不能把二者搞成两张皮。就投资谈投资、就消费谈消费，这样的分开讨论是缺乏整体观的。

二是要把政府投资和人的城镇化有机结合起来。中国发展到当前阶段，应当以城镇化作为平台，来推动后工业化、数字化的发展。过去是工业化带动了城市化，现在应当以城市化推动后工业化、数字化。但需注意，城镇化应当是人的城镇化，所有的政府投资要和人的城镇化结合起来。

城镇化包括大中小城市，实际上都应围绕人的集聚来考虑问题，而不是把人固定在各个地域。换言之，我们不能静态思考问题，而应以动态的观念来考虑城镇化。城镇化的过程既是一个经济过程，也是一个社会过程；既是劳动力流动的过程，也是家庭迁徙的过程。在这个过程之中，我们要改变一些传统的体制、观念，尤其是按照静态地域去做规划的观念。长期以来，我们习惯于假设人口不流动的静态来思考问题，习惯于以地域作为维度去设计体制和制定政策，而不是基于人的流动这个角度来考虑问题。基于此，政府投资要和人的城镇化有机结合起来，这对提升政府投资有效性，促进内循环非常重要。

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