近期，中央财经委员会召开会议聚焦研究扎实促进共同富裕问题，提出了一系列促进共同富裕的路径和举措，包括“正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”等。税收作为国家治理体系中的基础性制度组成部分，对经济效率和公平均具有重要的影响作用，在共同富裕目标下，未来税制如何进一步改革？
近日，中国财政科学研究院研究员、博士生导师梁季就这一问题分享了她的观点。梁季认为，税收可参与三次分配全过程，但参与的税种、税收功能定位以及作用侧重点有所不同—— 初次分配强调税收的中性定位，再分配强调税收的调节定位，第三次分配强调税收的适当激励与引导定位。在初次分配中发挥作用的税种主要为增值税和消费税，税改主要集中在深化和推进增值税改革方面，改革目标是希望发挥增值税的“中性”优势，减少对经济的扭曲，让市场在初次分配中发挥决定性作用。在消费税改革领域，一方面继续通过把高耗能、高污染产品纳入征收范围，适度调节市场主体经济活动，发挥资源节约、环境保护的导向作用；另一方面，在共同富裕目标下，可以研究在“十四五”以及未来更长一段时期，强化消费税在收入分配、引导消费、以及寓禁于征方面的调节作用，并结合中央与地方财政分配关系，改革消费税征税环节，为将消费税收入下移至地方做税制准备。再分配中，发挥作用的税种主要为所得税和财产税，其功能定位在于促进公平，缩减微观主体间收入和财富差距。继续扩大综合计征范围、完善专项附加扣除项目、提升个人所得税的“累进”程度，应该成为个人所得税下一步改革优化的重点，并在此进程中逐步扩大纳税人覆盖面。“尤其需要强调的是，这并不意味着加重低收入者税收负担——我们可以都交税，但是都可以交更少的税，收入高的人比收入低的人交税多，这样能够实现提高直接税收入占比和调节收入分配双重目标的实现。”梁季表示。对于第三次分配中的税收改革，梁季认为，促进第三次分配的税收优惠政策体系相对已经比较完善，关键在于政策落地、强化政策效果以及防止税收优惠政策被滥用等，这就需要打通政策落实的“最后一公里”，确保税收优惠政策得以有效利用，因此第三次分配的税收改革需要多方面共同发力、协同推进。梁季还强调，共同富裕的实现，应该着重发挥初次分配的作用，也就是市场配置资源的作用，税收不可或缺，但也不是万能的，更不是“一税就灵”的。税收制度也需要其他制度加以配套才能更好地发挥作用，例如税收制度与财政支出制度的配合，减税降费制度和货币政策制度的配合，个人所得税制度和社会信用体系的配合等
“做蛋糕”与“分蛋糕”
合理定位税收在收入分配中的功能作用
提问：在共同富裕目标下，税收在初次分配、再分配、第三次分配中的功能定位是什么？
梁季：我们首先来明确税收与初次分配、再分配、第三次分配之间的关系。税收在三次分配中的功能定位折射了市场、政府和社会在共同富裕中的关系和作用。初次分配更多是一个市场概念，即在生产过程中，市场起到配置资源、分配收入的决定性作用，然后是再分配，最后第三次分配相当于是初次分配和再分配的一个必要补充。也就是说我们首先需要做大“蛋糕”，然后讨论如何分配“蛋糕”以及在此基础上通过第三次分配改善分配结构。党的十八届三中全会明确提出市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,强调政府和市场各就其位，即有效市场和有为政府。我认为这段论述如果从更深层理解，其实已经框定了初次分配和再分配中市场和政府的关系，即在初次分配中，市场要起到决定性的作用，再分配是政府发挥主要作用，而第三次分配是慈善机构、社会组织等非盈利机构发挥作用。如果以参与部门来划分，初次分配参与主体是企业，再分配参与主体是政府部门、第三次分配是社会组织机构。税收可参与三次分配全过程，但参与的税种、税收功能定位以及作用侧重点有所不同：——初次分配强调税收的中性定位。我国参与初次分配的相关税种主要是增值税和消费税，主要起到了适度的引导和调控的作用，但是需要注意的是，税收应尽量发挥中性作用，以更好地让市场发挥决定性作用，提高市场效率。——再分配强调税收的调节定位。再分配中，主要是政府部门通过财政“收”与“支”来发挥作用促进公平，“收”主要是税收，主要指的是所得税和财产税的征收，“支”主要是指转移支付和社会保障。再分配中，促进公平主要依靠的是所得税，包括企业所得税和个人所得税。征收企业所得税可以促进企业之间、行业之间的公平，将财富从利润高的企业或者行业流向财政部门，财政再通过转移支付、提高公共服务能力，从而起到再分配的作用。——第三次分配强调税收的适当激励与引导定位。在慈善事业的各种激励机制中，税收政策是最为有效的杠杆之一，可以让更多的资源、财富流向第三次分配，提高企业或团体的捐赠意识，增强社会组织治理能力和行业发展水平，提升第三次分配在改善分配方面的补充作用。
梁季：事实上，从1994年财税体制改革开始，随着我国捐赠事业的发展，相关税收政策体系也在动态调整优化。比如：1994年个人所得税法中就规定了“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。”《企业所得税暂行条例》中规定“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除”等。2008年，内外资企业所得税实现了“两法合并”，新的企业所得税法明确规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”；2016年《慈善法》重新修订之后，税收政策又推出新举，在前述税收优惠基础上，企业超过年度利润总额12%的部分准予结转以后三年扣除；2019年新个人所得税法中明确：“个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定对公益慈善事业捐赠实行全额税前扣除的，从其规定。”随着个人资产和财富的形式日趋多样化，许多企业家、慈善家开始尝试股权捐赠，2016年财税部门出台了45号文《关于公益股权捐赠企业所得税政策问题通知》，提出企业实施股权捐赠后，以其股权历史成本为依据确定捐赠额，并依此按照企业所得税法有关规定在所得税前予以扣除。2020年，新冠疫情暴发，为鼓励慈善活动，我国于2020年2月6日发布《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》（财政部税务总局公告2020年第9号），突破了原有慈善捐赠税收政策。例如，原有政策中公益性捐赠的接收单位为公益性社会组织或者县级以上人民政府及其部门，9号公告创造性地将“承担疫情防治任务的医院”也作为捐赠的接收单位；9号公告规定为应对疫情捐赠的现金与物品允许在计算应纳税所得额时全额扣除，突破12%的额度与三年结转的限制。另外，从引导和激励慈善组织发展来看，也有关于符合条件的慈善组织的捐赠收入免征增值税和所得税等规定。
共同富裕目标下的税改方向
提问：为了实现共同富裕目标，增值税和消费税作为参与初次分配的主要税种，未来将如何推进改革？
梁季：在初次分配中，税改主要集中在深化和推进增值税改革方面。为提高增值税“中性”程度，未来应着重推进以下改革，具体包括：增值税6%、9%、13%三档税率将朝着两档方向简并，继续减轻企业税负，减少税率相异对价格和纳税人决策的影响；增值税留抵退税试点退税制度进一步优化，直至实现彻底退税，进一步清理繁多的税收优惠政策，畅通增值税抵扣链条等。这些改革的目标是希望发挥增值税的“中性”优势，减少对经济的扭曲，让市场在初次分配中发挥决定性作用。当然，上述这些改革要统筹考虑国内外宏观经济环境、其他相关税制改革推进进程等，适时推进。在消费税改革领域，一方面继续通过把高耗能、高污染产品纳入征收范围，更好地调节市场主体经济活动，发挥资源节约、环境保护的导向作用；另一方面，随着我国“消费型经济”的兴起和人民生活水平的提升，可以研究在“十四五”以及未来更长一段时期，强化消费税在收入分配、引导消费、以及寓禁于征方面的调节作用，并结合中央与地方财政分配关系，改革消费税征税环节，为将消费税收入下移至地方做税制准备。
梁季：再分配中，个人所得税制度依然有继续优化的空间。从税收的收入分配效应来看，直接税的收入分配效应较大，特别是个人所得税，但是目前我国个人所得税覆盖面较窄、收入规模小、占比低，影响了其收入分配效果的发挥：2020年我国该税种占税收收入比重仅7.5%，占GDP比重为1.1%，我国纳税人覆盖面占比不足10%。而主要发达经济体个人所得税收入占税收总收入的比重均超过30%，甚至高达50%以上；占GDP的比重也在6%以上，高者可达到10%以上。尽管有国情、税制结构的差异，国家之间不能完全可比，更不能将其他国家作为“标准”并据此认为我国个人所得税就存在问题，但最起码可以看到，我国个人所得税还有继续优化的空间。从强化个人所得税促进公平的功能作用来看，继续扩大综合计征范围、完善专项附加扣除项目、提升个人所得税的“累进”程度，应该成为个人所得税下一步改革优化的重点，并在此进程中逐步扩大纳税人覆盖面。通过税收促进居民之间的公平，有一个关键前提是累进税制的扩大和完善。目前我国只有综合性所得和生产经营所得实行累进制，其他分类的所得实行的还是比例税制。从这个现状出发，我国所得税的改革还是以扩大综合计征范围、较大程度地实行累进税制为主。所得税中的六项专项附加扣除的措施，也起到调节收入分配、促进公平合理、利于民生的作用。在这方面，也依然有进一步改革和完善的空间。在这个改革过程中，我们需要考虑到现实国情，也需要税收征管能力和全社会治理能力的提升予以配合。同时，加强对高收入人群的征管力度，也是个人所得税发挥调控功能、扩大中等收入群体比重的重要方面。需要注意的是，提高纳税人覆盖面，并不意味着加重低收入者税收负担——我们可以都交税，但是都可以交更少的税，收入高的人比收入低的人交税多。
提问：有学者认为，在促进共同富裕的背景下，房地产税的推出节奏将进一步加快。您如何看待房地产税在调节分配中的作用？未来征收房地产税应注意哪些问题？
梁季：关于大家所关切的房地产税问题，“十四五”规划明确提出，要推进房地产税立法。今年6月财政部、住房城乡建设部等也召开了房地产税改革试点工作座谈会。在促进共同富裕目标下，未来房地产税的征收，肯定对调节财富分配起到一定的作用。我国居民财产的主体是房地产，房地产确实也构成了财产和收入差距的主要来源。这个差距也体现在城乡居民之间,在1998年住房市场化改革之前，城乡居民的财富差距并不大，表现为当期货币收入的差距有限。但在之后的20余年内，由于房地产市场的高歌猛进，仅住房一项就形成了明显的城乡贫富差距。未来，推进房地产税的立法和实施，要坚持国家“房住不炒”的政策导向，重拳打击投机炒房行为，为房地产健康发展营造良好税收环境。征收房地产税，还可以改善住房租赁市场供给总量和结构，减轻年轻夹心层的购房压力，进而对我国财富分配发挥间接调控作用。 提问：刚才您提到，我国税收在第三次分配中的制度安排已比较完善，未来是否还有发力空间？
梁季：第三次分配中的税收激励和引导效果的发挥，关键在于政策落地，这需要打通“最后一公里”，目前第三次分配中政策效果仍有提升的空间，这需要社会各个方面的提升和完善，诸如相关捐赠票据和免税资格管理办法的优化、部分政策技术细节的精准化以及慈善社会组织治理能力提升和行业监管力度的加大等。所以，第三次分配的税收政策落地和激励引导效果的提升是一个系统工程，需要多方配套协同改革、完善和提升。梁季：首先需要肯定的是，税收是构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，在共同富裕推进过程中不可或缺，但也不能越位，更不是"一税就灵"。共同富裕包括做大蛋糕和分好蛋糕两个方面，且做大蛋糕是基础，而税收在初次分配中的作用，恰恰需要“无作为”或“少作为”，也就是我们谈到的“中性”，以确保市场在分配和资源配置中发挥决定性作用，确保初次分配的效率，税收的调节作用不可能超越市场来完成收入和财富的分配。再分配是强化税收调节功能的主战场，但它不是唯一工具，其他如转移支付、社会保障制度等也是促进公平的重要工具。同时，税收制度发挥调节作用也是有条件的，需要其他配套制度，例如税收制度与财政支出制度的配合，减税降费制度和货币政策制度的配合，个人所得税制度和社会信用体系的配合，财产税制度和各部门基础信息共享制度的配合，鼓励慈善的税收举措和慈善行业治理制度的配合等。税收在第三次分配中的作用也是适当激励和引导，当其他政策条件不具备，整体社会治理水平还有待进一步提升时，税收的调节作用也是大打折扣的。所以，我们应该理性看待税收的作用，给予其科学合理定位，不应该过度夸大。我们还是需要强化对人人参与、人人努力的初次分配的预期，不要让共同富裕的实现途径在方向上发生偏差。
提问：在共同富裕目标之下，是否意味着当下我国税收改革将更侧重公平原则？如何兼顾公平原则和效率原则？“十四五”规划重点强调了创新的核心地位，在推进税收制度改革时，如何保证其在解决经济不平等的同时，不会削弱市场创新活力和个体创造能力？
梁季：税收在分配格局中的定位、导向、作用是不同的，所以未来税制改革仍要效率和公平兼顾：初次分配中，税收制度改革应该注重效率原则；再分配中，税改应注重公平原则；第三次分配则应该注重税收的激励和引导作用。对于税收如何兼顾效率和公平的问题，首先需要提出的是，实现共同富裕并不意味着一定会增加税负。我们要保持总体宏观税负稳定，通过税负结构优化，推进各项税制改革，实现效率和公平的兼顾。稳定宏观税负和减轻市场主体税收负担之间不但不冲突，甚至前者还会促进后者。比如，通过税制改革，实现税制和税负的结构性优化，可以达到宏观税负稳定、直接税收入占比（尤其是高收入者和高财富者税负增加）提高以及间接税收入占比降低的三重目标，进而实现效率与公平的兼顾。如果我们能通过税收筹集财政收入，扩大提供公共服务的能力，在基本营养、基本教育、基本医疗、基本住房上保障每一个人的基本获得能力，提高财政转移支付的效率，构建社会安全网，同时保证宏观税负水平是稳定的、可预期的，让我们的企业、创业者获得一个公平、幸福的生活环境和稳定的税收环境，这样就有利于创新和提升市场内生动力。