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日前，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》发布。作为我国社会保障体系建设顶层设计中的重要一环，个人养老金制度的落地受到各界高度关注。
事实上，全球大多数国家都面临着养老金出现缺口或不可持续的问题，人类寿命的进一步延长和劳动力逐渐缩减加剧了问题的严峻性。面对这一挑战，各国需要作出一系列选择与调整——应对得越晚，未来经济、社会或政治层面上面临的困难就越大。
目前，各界对于中国养老金改革的方向、举措及进展存在争论。对此，中国金融学会会长、中国人民银行原行长周小川曾撰文分析：“首先是在目标上存在分歧。我们强调养老金改革的目标，既要考虑退休金适合度能够确实起到保障作用，同时还要兼顾公平、效率及风险分担。其次，不同部门对我国养老金存在的问题、工具和政策的预估效果意见也不统一。不同的部门可能有不同的政策工具，各个部门都会优先选择自己的工具，跨部门工具使用的协调与配合往往存在难度。这可能导致用不同的时间跨度和不同的目标实现尺度去评价具体政策工具的功效。”
“政策评估方法不同所产生的差异，往往超出常人的直觉。”周小川指出，建立一个较为综合的衡量目标，并将政策选择进行跨部门效果比较，有助于将讨论维持在同一框架内，避免各说各话。
30人小组（G30）的报告《应对养老金危机》（Fixing The Pensions Crisis，英文版报告全文详见文末“阅读原文”）或许能给我们一些启发。与很多只关注养老金本身的研究不同，该报告将其视为“终身财务安全（LFS）”问题的一部分，后者被定义为有能力在保持目标生活标准的情况下满足基本生活费用，直到生命终结。LFS系统则是考虑到一定环境条件，根据某些明确或隐含的目标设计的政策和系统安排。
G30成立于1978年，是一家由来自私营、公共机构和学术界的资深代表组成的非营利性国际机构，致力于研究国际经济金融问题以及探讨公共和私营部门政策决定所带来的国际影响。《应对养老金危机》这一报告是其养老金基金研究工作小组（Working Group onPension Funds）的研究成果，主要研究养老金基金可持续发展议题，由指导委员会主席阿代尔·特纳（Adair Turner）以及副主席霍伊斯勒（Gerd Häusler）、尚达曼（Tharman Shanmugaratnam）牵头发起。该报告评估了世界各地提供LFS的状况，考虑了人口、经济和其他因素的未来发展对持续提供LFS的影响，并探讨了更进一步的公共政策和其他措施的倡议。该报告认为，大多数国家应尽快进行政策调整，混合采取包括延迟退休年龄、增加储蓄和税收、降低部分群体的收入替代率等措施。此外，相关政策也应致力于支持长期储蓄净回报的提升。
报告表示，各国基本上都存在养老金缺口（含用现收现付填补的缺口），在预期寿命动态变化和退休年龄变动等安排下，可以比较不同措施使全社会未来累计LFS缺口减少的程度，以保证跨部门的政策讨论具有可比性。
例如，针对某些国家可以测算出，如果退休年龄或可领取养老金的年龄延迟到70岁，到2050年其LFS缺口可以缩小50%；如果今天的退休人群平均能够按照劳动年龄人群工时20%的时长工作，LFS缺口有望缩小25%；如果退休人口工作时长达到一般劳动年龄人口的20%（包括灵活工作时间）并减少或推迟依靠退休金，则能够减少LFS缺口25%。
从具体模式来看，全球各国养老金正在不同程度地从现收现付制的DB型逐渐转向预筹积累的DC型。报告建议各国结合DB型和DC型的特点，选择DB/DC混合型模式。
报告强调，改革LFS绝非易事——变革往往备受争议，使一个群体与另一个群体对立或者一代人与另一代人对立。因此，机制的设计应向公众清楚告知必须做出的权衡、选择以及不作为的代价，围绕可行的政策组合达成共识。
报告提出，“不同国家有各自不同的情况，养老金改革并没有一个普世的答案，但我们可以充分借鉴其他国家的经验，制定政策时应深入理解不同国家应对共同挑战的不同方法组合。”
*本文摘译自30人小组(G30)报告《应对养老金危机》（Fixing The Pensions Crisis），中国金融四十人论坛经授权翻译整理。
”
全球各国都面临着一个日益严峻的挑战：现在及未来，如何为退休人员提供充足的、可持续的财务保障？
目前，我们的大部分制度已无法提供“终身财务安全”（Lifetime Financial Security，简称LFS）的保障，以满足人们医疗、住房等基本生活开支和保持体面生活的需求，甚至开始尝试通过用负担代际转移的方式来满足当前的退休保障需求。
应对这一挑战需要作出一系列选择与调整，而当前的公众与政治讨论却倾向于混淆概念或拖延。但是，持续的人口老龄化意味着，我们调整得越晚，经济、社会或政治层面上面临的困难就越大。我们迫切需要开展负责、实际的讨论，探索如何在各个群体之间、在当下和未来的退休人群之间公平地分配保障LFS相关的收益与成本。本报告对未来挑战进行了展望，并相应地提出对策，以此促进立法者、公众和金融领域对这一重要议题的探讨。
在卫生系统健全的发达国家，当前出生儿童的平均预期寿命超过90岁，高收入群体或生活方式健康的人则更长。经济增长亮眼的发展中国家未来几年内也会迎头赶上，而现代医学的发展会进一步延长人类的寿命。
现有的国际比较数据反映了预期寿命上升的趋势，但依然低估了绝对水平。为了便于比较，数据上往往以所谓的“预期剩余寿命（period
life
expectancy，指根据特定时间段内的人口死亡率估算的平均剩余寿命年限。）”作为统计标准，但这无法充分反映更年轻群组（cohort）预期寿命的延长。例如，据估算，按照这个标准，英国女性出生时的平均预期寿命为82.9年，但如果以更切合实际的“群组”为口径，结果则为91.8年。根据联合国的数据，全球平均预期寿命到2050年将从现在的72岁上升到77岁，但由于上述原因，这依然严重低估了我们当前以及未来的预期寿命。
对退休制度来说更重要的一点是，达到传统退休年龄的人群的预期寿命正在快速增长。联合国基于“预期剩余寿命”的统计数据表明，1995年全球65岁的人平均预期剩余寿命是15年，如今是17年，到2050年可能达到19年，但这种统计方式还是低估了预期寿命延长的幅度。如果我们以“群组”为口径，以英国为例，估算结果显示，1995年，65岁男性预期剩余寿命为17年，女性为20年；而今天，这两个数字分别增长至21年和23年，到2050年分别可达到24年和26年。
达到退休年龄（65岁或任何特定的年龄）的人口预期剩余寿命延长，意味着劳动人口相对于退休人口的规模在缩减——除非延迟退休。而出生率的下降进一步加剧了这一趋势，尤其在经济较发达的国家，出生率已降至低于（甚至远低于）人口替换率的水平，这意味着人口总规模会一代比一代小。这样一来，退休人群与劳动人群的比例（即人口抚养比）将上升。以美国为例，1950年，每100个20-64岁的人对应14个65岁以上的人；到2000年，这个数字增加到21，预计到2050年将达到40。延迟退休或领取养老金的年龄可以在一定程度上缓解这一趋势，但即使是已经开始延迟退休的国家，延迟的幅度也远未达到能够稳定人口抚养比的水平。最根本的问题在于，目前大多数退休与养老金制度是过去设计的，当时退休年龄人群的预期寿命远低于今天，后来也没有根据实际情况的变化进行充分调整。例如，1950年，65岁退休的美国人是按照自己还能活14年的假设进行养老规划的；到2050年，67岁的美国人可能要假定自己退休后还能活23年甚至更长去规划。但与这个幅度相比，退休年龄门槛只提高了一年（从65岁到66岁）。再比如，德国原本已把退休年龄从65岁逐步提高到了67岁，但后来又把相当一部分很年轻时就开始工作的劳动人口的退休年龄降低到了63岁，这样一来，德国与许多其他国家一样，除非尽快采取行动，否则势必无法为退休人群提供妥善的LFS保障。
为了应对寿命延长和抚养比上升对LFS构成的挑战，我们势必要做出艰难的政策选择和个人抉择。有观点认为，只要能提高生产力，这些问题都会迎刃而解。但基于以下两点原因，我们认为，不能想当然地以为光靠生产力发展就能解决养老金问题：第一，目前我们尚无法确定生产力是否能持续发展，以及如何持续发展。很多发达国家的生产力增长已经遭遇瓶颈，而围绕近年来生产力发展放缓的原因尚存颇多争论，鉴于此，我们不能想当然地认为光靠生产力加速发展、不做出任何其他改变就能消除保障LFS面临的挑战。第二，以史为鉴，生产力发展和收入增长很可能只会提高人民对退休收入的预期。只有在这个预期不随着平均收入的增加而攀升的情况下，生产力迅速发展才会让养老金制度更实惠，但除非我们有意识地压低收入替代率，这种情况在现实中并不会发生。
如果公共政策和个人行为不作出改变，很多国家都将无法保障人们的LFS，即要么承担巨大的公共开支压力，要么牺牲退休人群的收入保障。我们对21个国家（占全球GDP90%、全球总人口60%）的LFS保障情况进行了研究，估算了预期或承诺的保障水平和实际的差距。结果显示，这个缺口高达15.8万亿美元，这还是基于对经济增长、工资和养老金投资回报率的乐观假设得出的结论。此外，也有其他针对特定国家或地区的研究，同样也揭示了这一挑战的严峻性。例如，据估计，欧洲每年面临2万亿欧元的养老金储蓄缺口。鉴于寿命延长和生育率下降这样的现实，现有的LFS保障方法不可持续。未来的人在劳动年限期间积累和今天一样水平的储蓄，按照现在规定的年龄退休，国家还发放和现在相同水平的退休金——这是不可能的，除非我们对后代征税，让后代买单。就算真要这么做，从政治上来看，能转移到未来劳动力身上的负担肯定也是有限的。（1）延迟退休年龄，延长劳动年限，鼓励企业雇佣年龄更高的员工、提高生产力。（2）鼓励或激励劳动力在劳动年限期间提高储蓄水平，以及/或抬高税收来支持公共养老金开支。这两项举措都会削弱当前或未来劳动年龄人口的消费能力。（3）降低退休收入预期，压低收入替代率，以保障可持续性和代际公平。对于大多数国家来说，仅采取上述措施中的某一项在政治上是不可行的，也是不可取的。如果只采取第一项措施，就不得不以比预期寿命增速更大的幅度延迟退休年龄，这会大幅压缩退休后的剩余寿命年限；如果只采取第二项措施，就得大幅提高储蓄率或税率；如果只采取第三项措施，就不得不大幅压低收入替代率，牺牲社会公平。因此，最现实的办法是把上述几项措施相结合。这份报告中，我们对LFS缺口的整体规模进行了估算，并研究了不同的政策措施对于填补这个缺口的效果。结果显示，就单项措施而言，延迟退休年龄是最有效的；增加储蓄、税收以及降低部分群体的收入替代率也能有效帮助我们在不牺牲后代利益的前提下缓解养老压力。此外，相关政策应致力于支持长期储蓄净回报的提升，这是相对两全其美的办法，因为和上述三项政策不同，净回报的提高并不需要延长工作年限或牺牲消费。不过，至少未来十年内，全球范围内的投资回报可能会跌入历史低谷，所以通过提高投资计划效率或降低费用的方式来提高净收益只能作为上述三项措施的补充，而无法替代它们。
我们建议至少按照预期寿命增长的幅度相应地提高退休年龄，这样能够保持退休后剩余年限的稳定（相对于劳动年限来说）。对于纳入本文研究的国家来说，此举意味着从当前到2050年将平均退休年龄至少延长4-6岁。不过，仅靠这一项措施只能弥补LFS缺口的15%。目前退休年龄较低（远低于65岁甚至60岁）的国家需要采取更大幅度的措施，以比预期寿命增速更大的幅度延迟退休年龄，从而弥补过去没有及时调整造成的缺口。根据我们的估算，如果退休年龄或可领取养老金的年龄延迟到70岁，到2050年，我们有望把LFS缺口缩小50%。此外，随着劳动力延长工作年限，尽可能保持生产力也很重要。部分情况下，企业需要相应做出改变，更注重保护员工在劳动年限期间的身体健康；此外，对于达到法定退休年龄后依然愿意继续工作的人，企业也要相应地为他们提供机会，比如允许他们灵活坐班或兼职。如果今天的退休人群平均能够按照劳动年龄人群工时20%的时长工作，我们有望把LFS缺口缩小25%。
目前，大多数国家的人在劳动年限期间的储蓄率太低，远不足以满足养老需求，尤其是在当前这样一个低回报率的环境下。我们建议，作为延长工作年限的重要补充，各国应出台政策，鼓励劳动人口提高储蓄水平。通过公共或私人储蓄计划鼓励人们提高储蓄水平将有效提高个人退休收入；在部分国家，还有利于提高资本投资，从而促进生产力发展和收入增长。为此，我们需要层次丰富的储蓄方案，包括第一层的基本强制储蓄、第二层的自动注册养老金存缴 、第三层的建议性储蓄。对于很多国家来说，填补LFS缺口需要改变税收政策，包括：(a)增加对个人或雇主提供的养老金储蓄的激励；(b)在私人渠道不足或被认为不适当的情况下，确保国家提供的养老金和其他福利的资金充足。我们估计，如果平均养老金储蓄率增幅可以达到GDP的2%，就有望把LFS缺口缩小22%；通过增税来支持政府发放更多现收现付制的退休金也可以达到同样的效果。无论采取哪种政策，都意味着劳动人口在工作年限期间将不得不相应地缩减消费，这样才能避免退休后消费能力更严重地下降。
对于部分国家来说，还需要采取第三项措施：降低相对于劳动年限期间收入水平的退休收入预期，换句话说，就是改变预期收入替代率。有一种说法认为，退休后的收入需要达到退休前平均收入的70%左右，才能维持退休后“合理的”生活水平。一些私人和公共养老金计划已经以这个比例为目标。对于低收入人群来说，保障老年生活确实可能需要达到70%的收入替代率，但鉴于寿命的增长和生育率的下降，将其作为替代率的一个平均目标是不现实的，对于高收入人群来说也没必要。因此，我们的政策建议是，基于中高收入群体的收入替代率可以低于70%的假设来规划LFS的保障工作。如果平均收入替代率是60%而不是70%，我们有望把LFS缺口缩小25%左右。三个方面之间的平衡将不可避免地因国家而异，也应当因国家而异，反映各国不同的起点（特别是现有养老金承诺的慷慨程度）和政治选择。但很明显的是，大多数国家必须在三个方面采取综合行动，依靠单维解决方案几乎不可能奏效。实现更公平的风险分配，稳固退休储蓄
在许多国家，养老金体系的重点已经由公共来源转向了私人来源，并“现收现付（pay-as-you-go）”的福利基准型（Defined
Benefit，DB 型）计划转向供款基准型（Defined Contribution，DC型），前者是集体性质的，后者则是预筹积累的。在大多数此类情况下，这些转变增加了成本，或将责任转移到了个人身上，削减了个人从储蓄中获得的净回报，加剧了投资决策失误的风险。为了防止这些转变产生恶果，应当对LFS体系进行改革。
改革需要的政策不仅包括提高养老金计划的效率，提高储蓄者获得的净回报，还包括改善个人和养老金计划发起人之间责任和风险的分配。
要想增加净收益，必须消除不必要成本。行政和资产管理成本会拉低养老金资产的净收益，因此我们建议对这些成本进行削减改革。通过在DC型计划中整合资金和流程、有效使用信息技术、改进产品设计和简化产品，可以极大程度地削减成本。养老金计划或体系的规模和设计的不同，导致不同养老金储蓄者需承担的总成本有很大差异。普通收入者在以个人身份购买养老金时，每年可能面临超过2%的成本，而大型企业或政府资助的计划可以实现低于0.1%的行政和资产管理综合费用。这反映了规模经济在计划管理中的重要作用以及大宗购买力在购买资产管理方面的重要作用。公共政策应设法为小公司职员和个体经营者提供这些福利。其中一种方法是建立国家公用事业机构，提供批量处理和资产管理的服务。在可能的情况下，与自动注册养老金计划结合，新资金默认流入此类机构。
注：所有没有帮员工加入职业养老金的雇主，都必须被强制加入自动注册养老金计划中，强制雇主们必须为员工提供职业养老金。
原则上，还可以通过增加总投资回报来提高储户的净回报，但在当今较低利率、无风险利率的大环境下，这会是一个很大的挑战。在不增加风险的前提下增加回报，这本身就非常困难。但在一些国家，监管导致养老基金资产多元化欠佳，就可以通过放宽限制来改善现有的风险回报选择。
根据我们的估计，无论是通过降低成本还是增加总回报，只要储蓄者的净回报每年增加2%，就可以填补约10%的LFS缺口。如上所述，如果不部署三项措施的某种组合，就不可能大范围缩小LFS的缺口，而这三项措施实际上会增加工作时间（更长的工作寿命）或减少消费（对于某些劳动者或退休人员群体）。但在采取组合措施的同时，还应最大限度地降低成本和增加净回报，寻求“双赢”。
通过建立DB/DC混合型体系等方式重新分配责任和风险
近几十年来，DB型到DC型的转变意味着将实现LFS的责任和风险转移到个人肩上。从某些方面来看，这种转变是不可避免的。企业的DB型计划一般不会便利个人退休计划的调整，而这在频繁更换雇主的劳动力市场中很有必要。面对投资和精算风险（即预期寿命的意外变化），企业DB型计划本身就越来越难以兑现固定退休金的承诺。从公共DB型计划来看，几个国家的公共DB型计划承诺了增加支出，却没有增加的缴款相匹配，也未能根据人口老龄化的现实调整计划的基本设计参数，成为了历史遗留问题。DC型计划从设计层面上就能实现完全积累，不会造成此类问题。此外，从DB型到DC型的转变也会激励人们通过延长工作时间来提高退休金。在许多体系中，将责任和风险转移到个人身上并不是对所有人都好。研究表明，大多数人无法长期控制好风险、做好投资决策，因此投资表现往往逊于市场。有的国家允许个人兑现累积的DC型养老金，许多人会选择兑现，不再为实现终身收益而保持每年的投资（像在大多数DB型计划中所做的那样），因而面临储蓄不足的风险。LFS体系应服务于普通的个体，这一体系应更合理地分配责任和风险，其中一种方法是结合DB型和DC型的特点。我们建议政策制定者和企业考虑以下政策选择：（1）修改现有的DB型计划，随着预期寿命的增加，自动提升领取养老金的年龄，实现可持续性，改善代际之间利益和成本的分配。（2）结合现收现付的DB型和完全积累的DC型的特点，开发混合型体系。这可能涉及两种情况：一是在公共DB型计划中创建名义账户，使个人面对退休前GDP增长放缓风险或预期寿命变化的风险，这一体系能在个人缴款和收益之间建立更紧密的联系，激励人们增加工作时长，且与第一种选择类似，让几代人公平分担风险；二是将DB型计划的一些集体性特征纳入DC型计划，例如，集中投资回报和/或计划发起人提供最低回报保证。（3）确保公共安全网充分兜底DC型计划（或许在收入调查的基础上），提供最低收入保险。
LFS体系和政策需要反映不断变化的工作环境、生活方式和文化规范。例如，千禧一代在工作生涯中将为许多公司和组织工作，从大型跨国公司到零工经济中的个体经营，他们不期望也不太可能只为少数雇主工作。调整方法可以包括：增强养老金体系的灵活性，适应人们的生活和职业选择；针对在新职业结构下的劳动者设计LFS政策；简化有多个提供方的养老金储蓄的合并流程，提高养老金的转移便捷性。劳动者和退休人员承担着越来越多与LFS结果相关的责任和风险，我们需要提高劳动者和退休人员的金融知识素养，帮助他们更好地承担这一负担。最近的调查显示，年轻一代的金融知识储备呈下降趋势。建立公众意识和提高金融素养的政策可以包括：启动对象广泛的公众和利益相关者教育，通过政府宣传、学校教育、就业、金融服务宣传材料和金融“健康检查”等多种渠道授权开展；将教育和建议捆绑到自动注册养老金计划中，当人们离开学校、进入职场和购买房产时，也应适时给出提示。改革LFS体系绝非易事。近期，在巴西、德国和俄罗斯，提议的退休制度改革引发政治争议，这说明变革往往备受争议。争议使不同代际和群体产生对立，在改革中可能获益的人一般更年轻，不太关注自己退休后的人生，相比之下，可能失利的人往往会更有力地捍卫权益。受过良好教育或清楚政策改革影响的人往往能在公共辩论中发挥更大的影响力。老一代选民的参与度相对较高则有利于维持现状，甚至在某些情况下会有利于提高养老金支付。尚未出生的人自然没有发言权，但在负责任的公共政策中，他们的利益同样重要。
因此，机制的设计应向公众清楚告知必须做出的权衡、选择以及不作为的代价，围绕可行的政策组合达成共识。如上所述，各国应考虑将机制制度化，纠正社会讨论中的基本偏差。在一些国家，拥有明确授权和权力来设定关键政策参数（例如标准退休年龄）的独立机构最适合负责确保充分和可持续的LFS。在其他国家，独立咨询机构或常务立法委员会，可以负责形成多利益相关方的共识，向政府提供独立和一致的建议。
考虑到不同国家起点的多样性，以及提供LFS需要考虑多个维度之间的关系，解决全球LFS缺口所需的行动组合将因国家而异，因此定义一个单一的、普世的答案显然是不明智的。
但我们可以充分借鉴其他国家的经验，制定政策时应深入理解不同国家应对共同挑战的不同方法组合。
翻译：张佳茜 曲培培｜版面编辑: 小野菌 宥朗
责任编辑：宥朗｜视觉：李盼 浩然