陆铭：如何建设理想城市？关于人口、住房与公共服务配套

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☞  当前，中国已经发展到了城市群和都市圈一体化发展的阶段，必须要求部分经济功能与行政管辖功能适度分离。

☞ 需要建设更多的一体化机制，让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享。例如，探索在城市群范围之内进行转移支付；或通过一体化基金，对外围地区进行投资等。

☞  人口向以中心城市为中心的都市圈集聚，是一个客观规律。人口的集中会带来基础设施和公共服务的需求。因此，一个总体方针是，要不断地顺应人口的增长趋势，来优化基础设施和公共服务的数量、质量、空间布局。

——陆铭 中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长

* 文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场。

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如何建设理想城市？

关于人口、住房与公共服务配套

文 | 陆铭

近日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“方案”）。方案提出，要提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

城市群、都市圈与大城市

城市群一体化是指围绕着一个或几个中心城市，相互之间关系比较紧密的一组大中小城市一体化的发展形态。所谓一体化，是指在商品和生产要素在城市间的流通，不受行政边界的限制。根据我国对统一大市场的要求，不同城市之间的一体化，就要求在市场的准入标准、监管标准等制度方面没有差异，为商品和生产要素的自由流通，提供制度保障。

在这样的制度之下，城市群最终达到的状态就是，城市群内部的大中小城市，以及小城镇和农村之间，形成以中心城市为核心带动，向外辐射的城市网络形态。并且，不同规模的城市之间相互分工，中心城市更多地发展现代服务业，特别是生产型服务业，中心城市的消费服务业也具有强大的规模经济。而大城市的外围、近郊，和一些中等城市的产业结构，更加偏向于制造业，并跟中心城市的服务业形成紧密的联系。中心城市的服务业可以赋能近郊和周边城市的制造业，形成产业链分工。城市群外围较偏远的地方，产业更加偏重在农业和旅游，一些自然资源比较丰富的城市，也可能发展资源型产业。

与城市群相比，都市圈的范围则要小得多。城市群一体化发展的范围，城市与城市之间的距离可以达到两三百公里，比如长三角城市群，以上海为起点，距离长三角城市群的边界甚至能达到四五百公里。

相比之下，都市圈的范围，更多是一个通勤圈的概念。都市圈的外围地区跟中心城市之间，经济联系的紧密程度要超过城市群。从空间的梯度关系上看，也仍然会呈现出中心城区更加偏向于现代服务业，以及具有规模经济的消费服务业，外围会布局一些制造业，再外围也可能会有农村地区，向中心城市提供生鲜瓜果蔬菜，或生态旅游等产品。此外就是居住功能，在都市圈外围地区的很多居民，就业地在都市圈中心地带，每天通勤往返于中心城区与居住地之间。因此，都市圈也可以理解为一个在经济意义上一体化的大城市，它可能跨越几个甚至十几个在行政意义上的城市单位。

总结而言，首先，城市群的范围远远大于都市圈。例如京津冀、长三角、珠三角是城市群。但是都市圈往往是以一个大城市为核心的一小时通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

其次，城市群是多中心的，如长三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等几个大城市带动周边发展而来。而都市圈往往是单中心的，例如上海都市圈，上海中心城区是绝对的中心地带，人口密度和人流向外依次递减。需要说明的是，这里的单中心，指的是人口密度和人流这一梯度意义上的单中心。如果从功能角度来讲，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太仓、嘉兴一带，有的地方发展制造业，有的地方发展金融，有的地方发展高等教育。

第三是通勤的方式和频率，都市圈范围内，更多地依赖于轨道交通，特别是地铁和私家车，来形成日通勤圈。而城市群内部的城市之间，更多依赖于城际铁路、高铁和高速公路来通行。这里必须要区分通勤和通行这两个词的含义。

最后，从功能角度来讲，城市群内部的不同地区，特别是不同大城市之间，产业结构还是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥这几个城市，都有各自的现代服务业，以及高科技、教育、金融等等。但是，都市圈范围之内，不同地区的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等现代服务业集中在上海，特别是上海的中心城区，外围就更多地发展制造业，再往外围，就发展农业生态旅游等。

健全城市群和都市圈协同发展机制

当前，中国已经发展到了城市群和都市圈一体化发展的阶段，必须要求部分经济功能与行政管辖功能适度分离。需要有一体化的职能，可以从整个城市群或都市圈的层面，来统筹协调一些跨越城市边界，甚至省级边界的事项。

例如长三角内部要建设一条跨城市的城际铁路，如何协调不同城市进行共同投资。再比如，医保的跨地区结算，社会保障一体化，以及在发展水平接近的大城市之间，进行积分落户累计互认等。这些一体化举措，都需要有制度的跨区衔接。

在跨行政边界协调方面，都市圈面临的问题更大。理论上说，都市圈内，核心大城市和周边的中小城市之间，对基础设施、公共服务的一体化，以及分工和利益共享机制的意愿更为强烈。然而，行政管辖边界的存在，却对都市圈同城化发展形成了更大阻碍。同样是基础设施建设，城市群之间建设高速公路网和高铁，可以由国家来统一规划，一体化障碍没有那么明显。但是，如果在都市圈范围内建一条地铁，从中心城市延伸到周边的中小城市，却涉及到土地制度和公共服务等行政管辖边界问题。当面临跨市、甚至跨省的边界时，如果不能一体化连片发展，就会导致在边界处形成发展洼地。

先看土地。我们传统的城市规划，往往以各自行政管辖边界为范围，来进行土地的规划。但是，都市圈内建设的轨道交通，所穿过的土地，可能是大城市的郊区，可能是农田，甚至是基本农田。那么，未来都市圈的同城化跟当前的土地制度之间形成的矛盾，就会日益凸显。

再看人口。由于当前的公共服务和社会保障，很大程度上仍然以行政管辖边界来进行配置，甚至是按照户籍和非户籍来配置，尤其是子女教育、公租房、廉租房等服务。随着未来都市圈的同城化程度提高，住在外围的一些人口，就业和通勤往往跨越城市行政管辖边界，甚至是省级行政管辖边界。在现有配置体系下，这些人在中心城市创造了经济价值以及税收，但却无法享受与之匹配的中心城市的公共服务。因此，需要在都市圈之内，中心城市、中心城区跟郊区和外围的中小城市之间，形成一体化的发展和利益共享机制。

当前，我们的跨城市和跨省级的协调机制在逐渐建立。例如长三角从上世纪80年代开始，就设有长三角办公室，如今长三角“三省一市”有越来越多的跨省协调机制。但是，要让一体化协调机制，在城市群和都市圈范围之内，更多更好地发挥作用，未来要突破的重点是利益共享机制。

可以借鉴一些国外的先进经验，如欧盟内部，有一些跨越国家边界的发展区，国家之间在谈好税收共享机制以后，就可以在跨界的地区成立产业区，来共同发展。此外，还可以根据国内实际情况，进行带有中国特色的创新机制。比如近些年的飞地经济，就是这样一种模式。即将飞地建在中心城市的外围地区，由中心城市提供技术和产业发展经验，甚至扶持资金，而建设用地指标由外围来提供，大家共享税收。有些占地比较大的飞地，也可以建立在较偏远的地区。

但是坦率地说，飞地经济模式并不能完全解决城市群和都市圈一体化面临的问题。因为，随着生产要素市场的一体化，大量的经济和人口向中心城市和以中心城市为核心的都市圈聚集（这是一个客观趋势）。与之相应，不同地区之间的经济规模差距和税收规模差距就会逐渐扩大。因此，需要建设更多的一体化机制，让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享。例如，探索在城市群范围之内进行转移bu支付，通过财政方式加大对外围地区的投入；或通过一体化基金，对外围地区进行投资，特别是对有当地发展比较优势的产业进行投资；也可以是相对发达的地区与相对欠发达地区，进行一对一的结对等。

人口集聚与公共服务配套

要看到，人口向以中心城市为中心的都市圈集聚，是一个客观规律。人口的集中会带来基础设施和公共服务的需求。因此，一个总体方针是，要不断地顺应人口的增长趋势，来优化基础设施和公共服务的数量、质量、空间布局。

具体到住房，就要增加相应的住房用地，并在此基础上，进一步优化住房供应的结构。通过增加住房供应的总量，让商品房的价格不要涨得太快；与此同时，通过增加公共租赁住房的土地供应比重，让暂时买不了房、收入不够高的一部分群体，也能够满足居住需求。

住房的空间布局上，要考虑到一些就业在城区，但收入并没有那么高的群体。尤其是消费型服务业领域，如餐饮、外卖快递、家政服务员和超市的工作人员等等。这就需要在中心城区也适当地布局公租房。不能因为中心城区地价很贵，所以在中心城区开发商品房，而把公租房都布局在郊区，甚至外围的一些地带。这可能会导致中心城区的住房供不应求，而较偏远的地方公租房闲置的现象。实际上，在我们一些大城市的发展中，已经出现了这种我称之为“空间不匹配”的情况。

其次，公租房的需求主体，主要来自于相对低收入的群体，这其中很有可能就包含了一些外来人口。那么，如何让公租房，以低收入为标准，覆盖到外来人口，而不完全按照户籍身份来提供，这是要不断地突破的。我们实际上也在突破。但当前更多地是按照行业或者重点企业来进行提供。未来是否可能逐渐过渡到以收入和就业为实施标准，让家政服务员，外卖小哥等群体（特别是灵活就业者），也能纳入住房保障体系。

公共服务的提供，也要逐渐适应常住人口的数量结构和空间布局。一是目前没有与户籍等挂钩的公共服务，如文化体育设施、公共卫生等，这部分比较容易解决，主要是要适应常住人口的增长，而提供增量的公共服务。二是与户籍挂钩的，如教育、公租房/廉租房等。这部分主要还是要去适应总人口的增长，逐渐地把公共服务的提供与常住人口挂钩，而不是根据户籍挂钩。三是与房子属性挂钩的一些公共服务，比如教育。理想状态下，长租租户在享受公共服务方面，应该要能够逐渐与购房者实现平等待遇。这一点目前仍然任重而道远。

目前在国家层面，已经非常明确，要让公共服务的提供按照常住人口来配置。但是还有很多细节，我们期待随着改革的逐渐深化，能够慢慢达到理想状态。

陆铭 陈钊 等著

上海人民出版社 2021年6月出版

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作者简介

陆铭，上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员、上海国际金融与经济研究院研究员，中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），作为兼职（客座）研究员受聘于复旦大学、新加坡管理大学、东北财经大学等国内外高校。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。学术畅销书《大国大城》的作者。担任《经济学（季刊）》副主编，Asian Economic Papers (MIT出版社)编辑和《世界经济》等期刊编委。研究领域为中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。近年来的研究主要是对城市和区域发展政策进行评估，并为促进国内市场一体化和经济持续增长提供来自空间政治经济学的战略思考。

陈钊，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心常务副主任，教授、博导，兼任复旦大学经济学院学术委员会委员、Annals of Regional Science副主编。曾任日本关西大学客座研究员、华南师范大学经济与管理学院兼职教授、英国牛津大学圣安东尼学院高级访问学者、法国图卢兹一大产业经济研究所（IDEI）高级访问学者、联合国大学世界发展经济学研究院访问学者。研究领域：中国经济、产业政策与创新、城市与区域经济发展。近年来主要致力于企业创新、环境规制等领域的政策研究，力图基于中国实践、提出中国问题，向世界传播中国经验、输出中国智慧。

内容简介

大国治理，核心是城乡间和区域间关系，本质是资源的空间配置，在这个意义上，大国治理的终极目标是实现城乡间和区域间发展与平衡的共赢，这天然是一个空间政治经济学问题。在中国这样一个转型和发展中的大国，必须要将结合中国体制的政治经济学分析融入城乡和区域发展的研究中去，而城乡和区域的发展又是深刻理解中国经济的必需。《大国治理：发展与平衡的空间政治经济学》总结了陆铭、陈钊团队十余年来围绕着中国经济而做的空间政治经济学研究的最为重要的成果。

本书分为三个部分。第一个部分是一组综述性的文章，对于中国区域和城市发展走过的道路以及存在的理论问题进行了全面的评论和总结。第二部分是一组理论性文章，其核心是在空间政治经济学视角下探讨发展与平衡之间的关系，集中地体现了“在集聚中走向平衡”的观点，以及转移支付（利益分享机制）促进市场整合与经济增长。第三部分是一组经验研究，利用微观数据对于空间政治经济学最为重要的几个问题进行了验证，而这几篇论文本身可以串起一个比较完整的有关中国区域经济发展的故事。

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来源：21财经｜原文编辑：陆跃玲