金中夏：发展中国家的债务处理需加强各个债权人的协调
国际主权债务处理需要采取全面、平衡的方式，应通过包容、合作、发展的方式来解决问题。在这一过程中，国际货币基金组织的作用和信誉至关重要，其评估和提议必须坚持专业、客观、透明和公平；债务国要承担债务问题的主要责任，提高借贷、抵押品的透明度；债权国要寻求债权人之间的共同利益，以合作建立互信；国际金融机构可以发挥主导作用，团结各成员国共同应对全球挑战，维护多边主义，避免世界经济的割裂和碎片化。——金中夏 中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、中国人民银行国际司司长* 本文为作者在2022年9月的CF40-PIIE中美青年圆桌第9期“后疫情时代发展中国家债务可持续性”上所做的主题演讲。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40和作者所在机构立场。”
近期，发展中国家的债务问题受到广泛关注。
发展中国家普遍面临大规模发展融资缺口，这些国家调动国内资源的能力有限，因此十分依赖外部借贷，导致债务负担不断加重。部分国家不当使用资金，未将资金投入到生产性项目，导致国内经济无法实现可持续增长。
多边机构（比如国际货币基金组织）提供的资金，主要用于实现借款国的宏观经济稳定。但实际上，这些国家基础设施建设的资金需求远未被满足。过去十年，中国向有关国家提供的贷款主要用于项目建设，包括铁路、公路、桥梁、学校和医院，致力于在短期和长期内促进借款国的经济增长。与世界银行和其他多边开发银行一样，中国国家开发银行、进出口银行在海外独立选择投资项目，并通过在市场公开发行债券来募集资金。
发展中国家债务迅速增长的另一个重要原因，是全球金融危机后极度宽松的货币环境，诱使发展中国家过度借入低息贷款，并鼓励国际投资者进行逐利。发达国家发行的欧洲债券，票面利率大多低于2%；而非洲国家发行10年期欧洲债券的票面利率在2013年到2019年间位于4%到10%之间。许多非洲国家面临债务问题的重要原因，就在于主权信用机构不断下调其国家评级，导致其债务成本不断上升。比如赞比亚在2012 -2015年间共发行3次欧洲债券，合计筹集资金30亿美元。随着主权信用评级机构每年降低赞比亚评级，其发行债券的票面利率从2012年的5.4%一路上升到2015年的9%。
另外，有一个趋势值得关注——近年来，私人投资者逐渐成为发展中国家最大的债权人。根据联合国贸易与发展会议（UNCTAD）数据，截至2020年底，私人投资者持有发展中国家债务的比例高达62%，而多边开发银行仅持有24%，官方双边债权人仅持有14%。从2009年到2020年，私人债权人的债权份额从43%上升到62%，多边开发机构的份额从32%下降到24%，官方双边债权人的份额从25%下降到14%。这是一个非常重要的现象。根据世界银行国际债务统计数据库，2009-2020年撒哈拉以南的非洲国家的主权债券增长了5倍，而同期非洲官方双边债务仅翻了一番。
新冠肺炎疫情暴发以来，许多国家的主权债务水平已升至历史高位。而俄乌冲突导致能源和食品价格飙升，推动通货膨胀进一步上升。与此同时，美联储和其他发达国家的中央银行正在提高利率，这导致许多发展中国家的货币大幅贬值，低收入国家主权债务收益率的中位数增加了50%以上，大量发展中国家债务脆弱性正在上升。
随着美联储收紧政策，我认为美元将持续走强，但并不会无限持续，因为虽然美联储将继续提高利率，但美国经济将放缓，这将在很大程度上抵消美元的强势，并在某种程度上使美元停止升值。但是在美元持续升值的过程中，部分国家会继续受到不利影响。经常账户赤字较大、严重依赖资本流入实现国际收支平衡的国家，遭受的打击会尤其沉重。这些国家恐怕会面临严重的资本外流，甚至可能出现类似于亚洲金融危机的情况，面临巨大的风险。
应通过包容、合作、发展的方式
2020年疫情暴发以来，G20提出债务处理共同框架，这成为官方双边债权人的重要协调机制，是国际社会在债务重组行动上协调一致的重要进展。中国全面落实G20缓债倡议，是对20国集团缓债倡议贡献最大的国家，比如中国在共同框架下积极参与乍得、赞比亚和埃塞俄比亚的债务处置工作。
国际主权债务处理需要以全面均衡的方式进行，这意味着要在债权人和债务人，在多边、私人和官方债权人，在巴黎俱乐部成员和非巴黎俱乐部官方债权人之间达成平衡，以包容、合作、发展的方式来解决问题。
在这一过程中，国际货币基金组织的作用和信誉至关重要，其评估和提议必须坚持专业、客观、透明和公平。债务国首先要为其轻率的债务管理所带来的后果承担主要责任，从而避免道德风险。与此同时，债务国要提高其借款、包括抵押品的透明度。因为抵押品关系到所有存量和潜在的债权人。
中国债权人也将加强内部协调，并加强与国际货币基金组织和其他官方债权人的沟通合作。未来中国国家开发银行和进出口银行也许有必要进行改革，更加明确地区分政策性贷款与商业贷款，进而提升其信贷业务的透明度。
我想具体展开说一下。债务重组涉及公共资金债务重组，勾销任何公共资金在任何国家都不是容易的问题。我们必须协调所有相关的债权人，尤其当这些债权人，他们会独立选取自己的大多数项目并进行管理，实际上，整个过程基本是按照商业规则运行的。现在，如果当局要求他们做什么或不做什么，协调起来会非常复杂，那么谁来承担这个责任呢？如果债权人自己做决定倒还好说，如果必须由政府来指导，而政府实际上并没有参与决策过程的话，问题就会变得非常复杂。大家可以想象，国家内部的协调过程通常会比较耗时，我们需要进行相关评估，优化程序。此外，这是中国第一次参与大规模的国际债务重组。回顾历史，实际上低收入国家的大规模债务重组现象并不罕见，而且会周期性地发生，但中国的债权人之前并没有处理大规模债务重组问题的相关经验。因此，我们必须从自己以及他人以往的经验中寻求启迪，并逐步建立起我们自己的决策和协调机制。
但是我很高兴地看到，迄今为止我们已经非常及时地参与了DSSI共同框架下一些国家的债务重组事务，我们希望能够与国际社会合作，与其他债权人一起，无论是官方、多边还是私人债权人，圆满地解决这个问题。
关于国际债务协调机制，我们在试图与传统的债权人，如巴黎俱乐部成员进行合作和沟通，这具体到每个国家的个例。只要有机会，我们就会尽量与巴黎俱乐部进行沟通，最终达成协调的解决方案。我认为这是在共同框架下的积极进展，共同框架既包括巴黎俱乐部的成员国，也包括非巴黎俱乐部的成员国，既包括传统债权人也包括非传统债权人。这些人坐在一起，形成新的工作平台，这是一个新的开始。我希望这个框架能够在这些以前互不相干的债权人之间建立互信，让他们都认识到为了共同利益可以进行合作，最终达成解决方案。如果这种做法能够取得成功，参与各方能够取得丰硕成果的话，我想，今后各方逐渐增加合作是有可能的。
G20共同框架重点关注的是官方双边债权人之间的协调问题。但要实现更全面的协调，就不能忽视或低估所有其他债权人的作用。正如之前所说，私人投资者已经成为发展中国家的主要债权人。如果没有私人投资者的参与，低收入国家的债务问题将很难得到有效解决。以乍得为例，最大的私人债权人嘉能可（GLENCORE）未能及时与乍得政府进行谈判，导致IMF贷款项目在审批阶段被耽误数月。几年前，由于刚果的私人债权人（主要是石油商人）未能与当局达成重组协议，导致国际货币基金组织的贷款项目最终偏离了轨道。
关于多边开发银行的债务处理问题。各大多边开发机构，特别是世界银行表示会提供非常优惠的新融资，认为债务重组将损害其信用评级和优先债权人身份，因此更倾向于提供新融资。中国国家开发银行和进出口银行与他们的经营模式和商业模式相似，也面临着类似的情况。更重要的是，对于公共债务不可持续的国家来说，无论新的融资条件多么优惠，都只会增加国家的债务负担，除非新的融资是单纯的赠款。因此多边开发银行也应该参与债务重组，而不是用新的贷款来排挤其他债权人，新的贷款也并非“免费的午餐”。国际货币基金组织率先采纳了控灾减灾信托(CCRT)的债务减免措施，实施特别提款权(SDR)普遍分配方案，这是非常值得称赞的。
总结来看，债务重组是一项非常有挑战性的工作。但如果我们积极应对，就可以为债务国推进结构性改革、改善社会治理方式、走上可持续发展道路创造机会。与此同时，债权国也可借此兑现承诺，展示对债务国的支持和善意，找到债权人之间的共同利益。这样各方才能避免误会，在瞬息万变的地缘政治形势下以合作建立互信。各大国际金融机构也可以发挥主导作用，团结各成员国共同应对全球挑战，维护多边主义，避免世界经济的割裂和碎片化。
最后，我谈一下应如何应对全球宏观经济的挑战，我认为有两件事是可以做的。第一，全球应该携手尽早结束疫情，让人员和货物可以更自由地流动。这样一来，像斯里兰卡这样的国家就可以接待更多游客，该国的经济自然可以逐渐恢复，债务负担也会逐渐随之减轻。因此要尽快结束疫情，让人员、货物和商品更自由地流动，这是我们可以共同做到的事情。第二，停止贸易保护主义对世界经济的人为分裂。虽然有些分裂可能无法避免，但有很多分割是人为造成的，我们可以理解部分国家为了确保供应链安全，开始与其他贸易伙伴合作解决供应链问题，但我们永远不应该阻止贸易伙伴与其他伙伴的贸易联系。我认为这种做法已经超出了“自私自利”的范畴，而纯粹是破坏性的。
视觉：李盼
监制：李俊虎 潘潘