【公益培训】学员作品︱地方债治理路线图
作者：陈琴（新理财杂志，《政府预算基础及其解读》媒体公益培训班学员）
2016年11月14日，《地方政府性债务风险应急处置预案》印发。这被看做是继《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》即“43号文”之后，地方政府债务管理改革又一个里程碑式的文件，同时也标志着我国地方政府债务管理的制度框架基本建立。
从2013年11月15日，十八届三中全会决定提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，到2014年修订后的《预算法》允许地方政府适度举债、“43号文”规定地方政府债务管理的整体制度安排，再到2015年设定债务限额、置换存量债务、发行一般债券与专项债券，直至此次风险应急处置预案出台，三年时间，我国地方政府债务管理制度框架的建立是从无到有，可谓成绩斐然。
风口浪尖的挑战
根据2011年国家审计署的审计情况，我国地方政府性债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债。截至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。地方政府性债务引起广泛关注，则是我国为应对2008年国际金融危机，推出“4万亿计划”之后。
据中国财政科学研究院2009年的研究报告，《预算法》修订之前，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此直接以地方政府名义举借的债务有限，主要是国际金融组织和外国政府的援助性和优惠性贷款、国家农业综合开发性贷款、中央政府给予的国债转贷和2009年开始的中央代替地方政府发行的债券。另外，《贷款通则》严格限制了地方政府直接向银行贷款，《担保法》规定国家机关不得为保证人。为筹集建设发展资金，地方政府转而通过设立企业主要是融资平台公司进行投融资。
通过融资平台公司向银行贷款、BT、信托、融资租赁、发行城投债等，是地方政府主要采用的融资方式，其中银行贷款又占主要位置。从国家审计署对全国地方政府性债务审计结果看，到2010年底，在10.7万亿元的债务总额中，银行贷款达到8.5万亿元，占79%；截至2013年6月30日，在17.8万亿元的债务总额中，银行贷款为10.1万亿元，占56.6%。
清华大学经管学院常务副院长白重恩曾指出，除了融资成本高、难以监管，这些借贷方式往往时限较短，在耗时多年的基建、民生工程面前捉襟见肘，政府还贷压力巨大，需要不断地借新债还旧债。
在管理上，国家发展改革委、财政部、人民银行、银监会等部门都有一定的管理权限。多头管理容易导致管理真空，并未形成有效的制度约束，再加上这些债务未纳入预算管理，甚至一度出现了一些地方政府不知道本级和辖区负债多少的局面，更遑论风险防控。
为摸清地方政府性债务情况，国家审计署曾分别在2011年3月、2012年11月、2013年8月三次启动对我国地方政府性债务的审计。审计结果显示，虽然我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力，但上升速度快。2010年底到2013年6月底，全国地方政府性债务余额从10.7万亿元（负有偿还责任的债务6.7万亿元），增长至17.8万亿元（负有偿还责任的债务10.8万亿元），增长了66.4%，且还在快速增长。
与此同时，国内外不少机构也在测算我国地方政府性债务情况。中国社会科学院、国际货币基金组织、世界银行以及国际知名咨询机构等纷纷以其测算的负债率指标，分析我国地方政府债务与财政的可持续性。
“我们的地方债，特别是早期的时候，西方一些媒体对情况不是很了解，过度地夸大情况，说中国经济杠杆率太高、地方债问题太大。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说道，“导致引起国内外的担忧和质疑。”
在经济发展进入新常态、新一轮改革拉开大幕的大环境下，各方关注给我国地方政府债务管理带来非常大的压力。建立一套符合我国国情的地方政府债务管理制度，已是迫在眉睫。
开明渠，设“天花板”
据了解，十多年前，财政部已经开始探索地方政府债务管理制度，多次组织课题调研、召开国内外专业人士参与的研讨会，邀请多位专家参与相关工作。乔宝云就是其中专家之一，他也直接参与了我国地方政府债务管理制度框架的设计。
“允许地方政府举借债务，是世界上绝大部分国家的通行做法。财政学理论中有一个跨代均等理论（代际公平），比如基础设施建设，后代人会从当代的基础设施中受益，那么也应当为基础设施支付与其受益相匹配的费用，如果全部由当代人的税收支付，会造成很多扭曲。”乔宝云举例说，历史上秦代修长城、隋朝修大运河，后代人得到了切实好处，但由于成本全部由当时人承担，导致当时人生活困难，出现了严重的社会问题。“要避免这些情况，从理论上说，就需要向后代人借钱，也就是举债。”
但这里存在一个问题，即政府只是税收代理人（受托人），向后代人借钱时，后代人尚未出现，容易造成当代人多借钱。这是国际普遍存在的现象。另外，在我国财政体制下，由于上级最终会为下级的很多支出兜底，债务还很有可能变相成为地方政府如转移支付那样的财力，如果没有制度约束，债务风险会很大。
在上述背景和理论下，为加快推进财税改革，也为建立规范合理的地方政府债务管理机制，2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》。原财政部长楼继伟解读方案时，指出地方政府债务管理改革的总要求是“疏堵结合，开明渠、堵暗道”。
2014年8月底，《预算法》通过修订，在法律上正式赋予地方政府适度举债权，并从举债主体、举债方式、规模控制、举债程序、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面做了规定。同时，还规定由财政部门对地方政府债务实施监督，并强调“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。
“从国际法律史看，债务一直属于民法范畴，但政府作为特殊主体举债，一般都要纳入公法规范，比如美国州政府举债都由州宪法作出明确规定。我国2014年正式把地方政府举债、地方政府不能担保载入公法，而且做了严格的规定。在这个意义上，可以说2015年1月1日也就是新《预算法》实施后是地方政府债务管理的一个标志线、里程碑。”一位财政人士如此说道。
在具体制度设计上，乔宝云认为首先要解决的是采用哪种管理方式。据其介绍，国际上有四种管理方式，第一种市场约束为主，如美国，其州政府和地方政府举债不受联邦政府的限制，而更多受市场约束，出现债务危机一般也得不到联邦政府的救助；第二种协商控制为主，如加拿大，各省的债务由各省部长联席会议协商决定；第三种规则控制为主，如欧盟、拉丁美洲一些国家，以法律法规等制度形式进行约束；最后一种是行政控制，由中央政府设定地方政府举债的“天花板”。“一些采用第三种管理方式的国家最终还是转向了第四种。”
研究表明，一国政府采用何种债务管理方式，受其历史文化传统、中央与地方关系、地方政府治理水平、金融市场发育程度等多种因素影响。如美国之所以选择第一种方式，在于其金融市场非常发达，银行业不受地方政府影响，且政府间财政关系很清晰，甚至没有联邦政府对地方政府的一般转移支付。显然，我国尚不具备这样的条件，其也不符合我国国情。
“综合各种因素，先确定我们是有‘天花板’（限额）的。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。”乔宝云说道，在不突破“天花板”的前提下，地方政府举债要报本级人大常委会批准。
“为什么要有人大批准这个程序？这是因为政府只是受托人，代表纳税人意志与债权人签订合同，其偿债资金本质来源于纳税人缴纳的税收和其他特定收费，而政府每花纳税人一分钱都要经过本级人大审批，所以不论债务总限额还是各地方政府举借债务也必须通过这个法定程序。”上述财政人士如此解释道。
“借、用、还”统一
设了“天花板”，下一步就是用什么方式举债。当前各国地方政府举债方式主要有两种，一是发行地方政府债券；二是向金融机构借款。
“发债券的好处是公开、透明，经得起市场的检验，风险相对来说比较分散。”乔宝云分析指出，比如在美国，很多投资者是个人，投资债券如投资股票，风险自己承担。“向银行借钱是一对一的关系，信息不一定很透明，但互信程度较高；问题是受政治、社会、经济等因素的影响非常大，风险比较集中，一旦违约，造成的危害也很大。”
经过多方斟酌后，最终确定我国地方政府举债只有一个方式，就是发行债券。“我们地方政府跟银行借钱，银行敢不借吗？这个口子不能开，开了后续会很麻烦。”也就是说自2015年1月1日起，除了发行债券，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务，否则均不属于政府债务。融资平台公司的政府融资职能，在法律法规上正式被剥离了。
多位专家认为，这不仅简化了地方政府的举债主体，也简化了举债的渠道和方式，让政府的举债行为变得更加规范透明。中部地区一位市级财政部门人士也称赞发行债券“非常好”，既能在管理上避免多形式、多口径、多样化，还能大大降低融资成本。“融资平台公司几位老总一拍脑袋借钱，让全体纳税人偿还，既不合法也不合理。人大审批现在是政府举债必经的法律程序。”这位财政人士说道。
从财政资金管理角度看，政府举债必须纳入预算管理、国库集中收付，否则，“管理总是偏离在整个政府运行体制的外边。”
这一点，在《预算法》、“43号文”、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、一般债券与专项债券预算管理办法等法律法规文件中，做出了规定。除了上述的《预算法》规定，还有如将地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理；地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；一般债券融资主要以一般公共预算收入偿还，专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还；等等，在预算编制和批复、预算科目设置、预算执行与决算、非债券形式债务纳入预算管理、监督管理等多个方面都有明确的要求。
如此，“借、用、还”界定清楚，基本上形成了一个链接。在乔宝云看来，还剩下一个核心问题需要解决，即如果债务还不了怎么办？这就需要建立事后处理机制。根据世界银行专家的研究，防范地方政府债务危机必须坚持“两手抓”，既要建立有效的事前地方政府借款监管机制，也要具备完善的事后地方政府处理机制。
“风险控制包括风险评估和预警机制、应急处置机制和责任追究机制。我们现在已经建立了风险评估和预警机制，包括债务率、偿债率、新增债务率、逾期债务率、风险预警线等指标，并对2014、2015年地方债务风险做了两次预警。”上述财政人士说道。
为切实增强地方政府防范风险的能力，《地方政府性债务风险应急处置预案》于2016年11月14日出台，随后财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》。此前一些原则性的规定，如中央政府实行不救助原则、建立考核问责机制等已经为公众所知，这两个文件则对此进行了细化。其将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，分别针对每个等级实施不同的处置，并对相关责任单位和人员如何落实责任追究做了规定。
“处置预案要求地方政府不仅对地方政府债务进行监测，还要对地方政府债务之外的中长期支出事项如PPP、政府购买服务等进行监测。”上述财政人士指出，“特别是其中的财政重整制度，是我们一个比较创新的做法。”
就整体而言，“第一，尽量别让地方政府违约；第二，还没到违约那一步前，事先要警告地方政府，你现在是什么情况，该采取什么措施就要采取什么措施。”乔宝云总结道。
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