【债市研究】地方政府与城投企业债务风险研究报告——西藏自治区篇
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西藏自治区地处中国西南边陲，战略地位突出，中央政府援助扶持政策力度很大。2019－2021年，西藏自治区经济总量呈增长趋势，产业结构较为稳定，工业增加值保持增长，西藏自治区经济总量整体规模相对其他省份较小，人均GDP处于全国中等偏下水平，2021年以来GDP增速有所放缓，固定资产投资规模较上年下降明显。西藏自治区一般公共预算收入全国排名第31位，一般公共预算收入稳定性一般，财政自给率远低于全国平均水平，上级补助收入对西藏自治区财力贡献很大。西藏自治区政府债务规模小，政府负债率低，政府偿债能力对上级补助依赖度高。
从地市层面看，西藏自治区各地市（区）发展不均衡，首府拉萨市经济和财政实力明显高于其他地市（区）。近年来自治区各地市（区）政府债务余额快速增长，2021年底，自治区各地市（区）政府债务负担相对较轻，政府偿债能力主要依赖上级补助收入。
从企业层面看，西藏自治区有存续债的城投企业3家，存量债券规模逐年增加但规模相对较小。2021年，西藏自治区发债城投企业债务负担保持稳定但整体偏重，短期偿债能力呈弱化趋势；区域内融资环境变化及城投企业的再融资情况仍有待关注。整体看，自治区全区综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力强。
1．西藏自治区区域特征及经济发展状况
西藏自治区地处中国西南边陲、青藏高原的西南部，战略地位突出。2019－2021年，西藏自治区经济总量呈增长趋势，产业结构较为稳定，工业增加值保持增长，但西藏自治区经济总量整体规模相对其他省份较小且2021年以来增速有所放缓，固定资产投资规模较上年下降明显。2022年上半年，西藏自治区经济规模持续扩大，三产增加值呈现不同程度增长。多年以来，国家出台多项对西藏自治区的援助政策，自治区政府亦出台多项政策发展经济，有望进一步提升西藏自治区基础设施建设和经济发展水平。
西藏自治区（以下简称“西藏”或“自治区”），地处中国西南地区，是中国五个少数民族自治区之一。西藏位于青藏高原西南部，北邻新疆，东接四川，东北紧靠青海，东南连接云南，周边与缅甸、印度、不丹、尼泊尔接壤，国境线长达3842公里，是中国西南边陲的重要门户，战略地位突出。西藏总面积122.84万平方公里，约占全国总面积的1/8，平均海拔在4000米以上。西藏地貌大致可分为喜马拉雅山区、藏南谷地、藏北高原和藏东高山峡谷区。此外，西藏是中国湖泊最多的地区，湖泊总面积约占全国的30%。
西藏自然资源、水资源及矿产资源丰富，部分矿产资源储量位居全国前列。自然资源方面，西藏各类天然草场面积约占全国天然草场面积的26%，森林覆盖面积约占全国森林面积的5.5%，森林总蓄积量占全国总蓄积量的14%。水资源方面，西藏平均径流总量约3590亿立方米，年平均天然水能蕴藏量约为2亿千瓦，约占全国的30%。矿产资源方面，西藏已探明矿产资源70余种，查明矿产资源储量的26种，已开发利用22种，优势矿种主要包括铜、铬、硼、锂、铅、锌、金、锑、铁，以及地热、矿泉水等，矿产资源潜在价值万亿元以上。其中铬、工艺水晶、刚玉、高温地热、铜、高岭土、菱镁矿、硼、自然硫、云母、砷等11种矿产资源储量居全国前五位。
西藏是我国人口最少、人口密度最低的省区。西藏人口分布很不平衡，主要集中在南部和东部，其中，雅鲁藏布江中游及其主要支流拉萨河与年楚河流域，是人口最稠密的地区。根据西藏第七次全国人口普查主要数据公报，西藏常住人口364.81万人，其中，藏族人口占86.02%，汉族人口占12.15%，其他少数民族人口占1.83%；西藏城镇化率为35.73%。
交通运输方面，2021年，西藏全年货物运输周转量150.86亿吨公里，比上年下降4.1%。其中，铁路运输31.23亿吨公里，下降21.5%；公路运输118.91亿吨公里，增长1.9%；民航运输0.34亿吨公里，下降20.7%；管道运输0.38亿吨公里，下降68.9%。西藏全年旅客运输周转量95.32亿人公里，增长11.7%。其中，铁路运输15.38亿人公里，增长24.6%；公路运输14.77亿人公里，增长1.1%；民航运输65.17亿人公里，增长11.7%。
经济运行方面，2019年以来西藏经济保持增长，增速有所放缓。2019－2021年，西藏地区生产总值（GDP）分别为1697.82亿元、1902.74亿元和2080.17亿元，按可比价计算，分别较上年增长8.1%、7.8%和6.7%。2019－2021年，西藏人均GDP逐年提高，2021年西藏人均GDP为全国平均水平的0.70倍，位居全国第24名。西藏三次产业结构由2019年的8.2：37.4：54.4调整为2021年的7.9：36.4：55.7，仍以服务业和旅游业等产业为主，产业结构较为稳定。2021年，西藏全部工业增加值189.90亿元，较2020年增长16.2%；规模以上工业增加值增长12.9%。分行业看，采矿业增加值增长35.1%，制造业增长1.2%，电力、热力、燃气及水生产和供应业增长6.0%。
固定资产投资方面，2019－2021年，西藏全社会固定资产投资总额波动下降，其中2021年固定资产投资下降主要系第二、三产业投资下降所致。2021年，西藏第一产业投资增长56.3%，第二产业投资下降29.7%，第三产业投资下降13.1%。固定资产投资中，采矿业投资下降8.5%，制造业投资下降23.3%，电力、燃气及水的生产和供应业投资下降37.6%，水利、环境和公共设施管理业投资增长4.8%。2021年，西藏房地产开发投资141.97亿元，比上年下降14.2%。房地产开发施工房屋面积945.37万平方米，与上年基本持平；竣工房屋面积87.97万平方米，增长214.2%；商品房销售面积140.81万平方米，增长51.0%；商品房销售额121.73亿元，增长45.0%。
2022年1－6月，西藏地区生产总值973.24亿元，同比增长4.8%。其中，第一产业增加值48.30亿元，同比增长0.3%；第二产业增加值354.31亿元，同比增长1.0%；第三产业增加值为570.63亿元，同比增长7.0%。
鉴于西藏特殊的地理条件和历史文化，我国政府高度重视西藏的和谐稳定发展，中央及各省市政府在财政、金融、教育、党政干部、项目建设及投资等各方面给予了西藏持续有力的援助扶持，推动了自治区经济的快速发展。2020年以来，自治区在复工复产、扶贫资金的使用、产业技术创新体系建设及推动西藏地区高质量发展等方面出台了一系列的政策，有力保障了自治区经济的快速发展。未来西藏将持续推进西部地区的开发，加速完善基础设施建设；招商引资、专项扶贫资金及重点产业等相关优惠创新政策的下达将使得产业现代化水平进一步提升。
2．西藏财政实力及政府债务情况
2019－2021年，西藏一般公共预算收入规模相对较小，一般公共预算收入稳定性一般，综合财力主要来自上级补助收入。西藏政府负债率低，债务率为全国省级政府最低，政府偿债能力对上级补助依赖度高。
2019－2021年，西藏一般公共预算收入规模相对较小且持续下降。同期，税收收入占西藏一般公共预算收入的比重分别为70.95%、64.82%和65.94%，其中2020年因新冠肺炎疫情和减税降费政策，2021年因落实减税降费和增值税留抵退税政策，西藏税收收入均同比有所下降，一般公共预算收入稳定性一般。2019－2021年，西藏政府性基金收入波动下降，主要为国有土地使用权出让收入。同期，西藏一般公共预算支出波动下降，财政自给率不足11.00%。2019－2021年，西藏上级补助收入持续增长，占综合财力的比重保持在80.00%以上，对西藏综合财力的贡献程度大。2019－2020年，西藏上级补助中一般性转移支付收入占比均在80%以上，西藏自治区对上级补助收入支配能力较强。
2022年1－6月，西藏实现一般公共预算收入110.51亿元，同比增长7.2%；一般公共预算支出1061.58亿元，同比增长18.3%。
2019－2021年，西藏政府债务限额分别为326.30亿元、454.30亿元和554.31亿元；政府债务余额快速增长，分别为254.06亿元、374.98亿元和495.68亿元，其中一般债务分别占85.08%、74.16%和68.73%。截至2021年底，西藏政府债务余额为全国各省区市中最小。2019－2021年，西藏负债率及债务率均持续上升，考虑到中央政府每年大规模的转移支付支持，西藏政府债务负担轻。2021年，西藏负债率在全国各省区市中排名第八（按照政府负债率由低到高排序）；西藏债务率在全国各省区市中排名第一（按照政府债务率由低到高排序），西藏政府债务率低，但考虑到其综合财力主要来源于上级补助，西藏政府偿债能力主要依赖于上级补助收入。
1．西藏自治区各地市（区）经济实力
西藏自治区各地市（区）经济实力均较弱且差距较大，发展相对不均衡，自治区首府拉萨市经济实力明显高于其他地区。除拉萨市和林芝市人均GDP较高外，西藏其他各地市（区）人均GDP均低于全国平均水平。
西藏自治区辖6个地级市、1个地区，按地理位置分为藏中南（拉萨市、日喀则市、山南市）、藏东（昌都市、林芝市）和藏西北（阿里地区、那曲市）地区。
从自然环境看，自治区西部和北部平均海拔较高（4500米以上），整体气候严寒且冰冻期较长；东部和南部平均海拔在3100米~4000米，气候相对温暖湿润。从资源禀赋看，拉萨市、日喀则市、山南市、那曲市和阿里地区蕴藏大量矿种和矿产，林芝市拥有较为丰富的太阳能、水能等清洁能源。从人口密度看，若采用各地市（区）第七次全国人口普查主要数据公报中常住人口数据计算，人口密度最大的地级市为拉萨市（29.42人/平方公里），昌都市次之（6.92人/平方公里），阿里地区人口密度最小（平均每平方公里不足1人）。从交通条件看，西藏交通网络系统以拉萨为中心，青藏铁路和青藏、川藏、中尼等公路运输网都能够直达拉萨市，贡嘎机场也为拉萨市带来更大的交通便利；相较之下，阿里地区受地理环境复杂等因素影响，交通条件比较落后；昌都市因处于横断山区，雨季引发的泥石流等自然灾害经常中断交通。
从GDP规模看，西藏各地市（区）中拉萨市GDP规模最大，2021年为741.84亿元。2021年，藏中南地区的拉萨市、日喀则市、山南市GDP合计占西藏自治区经济总量的63.99%；藏东地区的昌都市和林芝市经济总量分别位列西藏自治区各地市（区）的第3位和第5位；藏西北地区经济总量排名靠后。自治区各地市（区）经济规模分化明显。
从GDP增速看，2021年，西藏各地市（区）经济总量均保持较快增长，GDP增速均超过6.00%，但增速较2020年有所放缓。整体看，依托于中央政府为西藏提供的诸多特殊优惠政策，西藏各地市（区）经济发展势头较好。
从人均GDP来看，除拉萨市和林芝市实力较强外，西藏其他各地市（区）均低于全国平均水平。
未来西藏将着力构建“一核一圈两带三区”发展新格局，其中“一核”即做大做强拉萨核心增长极，“一圈”即打造三小时经济圈，“两带”即加快建设边境沿线发展带、繁荣发展铁路经济带，“三区”即藏中南重点开发区、藏东清洁能源开发区和藏西北生态涵养区。西藏各地市（区）未来发展规划和路径清晰，佐以中央政府各类扶持政策，经济发展能够得到有力保障。
2．西藏自治区各地市（区）财政实力及政府债务情况
近年来西藏自治区各地市（区）综合财力整体保持相对稳定态势，上级补助收入是地方综合财力最主要来源。各地市（区）中，拉萨市一般公共预算收入规模遥遥领先且稳定性强，但财政自给能力较弱；其他地市（区）一般公共收入规模均较小且稳定性一般（除山南市稳定性较强），财政自给能力弱；各地市（区）上级补助收入整体呈增长趋势。同时，自治区各地市（区）政府债务余额持续快速增长，但债务负担相对较轻，各地市（区）政府偿债能力对上级补助收入依赖度高。
（1）财政收入情况
2019－2021年，自治区各地市（区）综合财力整体保持相对稳定态势。2021年，拉萨市和日喀则市综合财力居自治区各地市（区）前两位，阿里地区和林芝市综合财力均不足200.00亿元，其余地市（区）综合财力在200.00亿元~300.00亿元之间。2021年，日喀则市、林芝市、昌都市和阿里地区综合财力较2020年有所下降，那曲市综合财力较2020年基本持平，其余地级市综合财力均较2020年保持增长。从综合财力构成看，除拉萨市外，自治区其他地市（区）上级补助收入占地方综合财力的比重均在85.00%以上。
一般公共预算收入
从一般公共预算收入看，除拉萨市及藏西北地区的各地市（区）外，西藏其他地级市一般公共预算收入规模相差不大。拉萨市为自治区唯一一个一般公共预算收入破百亿的地市（区），2021年实现一般公共预算收入106.94亿元，占自治区一般公共预算收入的比重为50.21%。2021年，昌都市一般公共预算收入为20.34亿元，位列自治区第二。山南市、日喀则市和林芝市一般公共预算收入处于10.00亿元~20.00亿元之间，那曲市及阿里地区一般公共预算收入均不足10.00亿元。
从一般公共预算收入增速来看，2019－2021年，自治区各地区一般公共预算收入增速波动较大，且不同地区间增速差异较大。2021年，拉萨市、日喀则市、山南市及那曲市一般公共预算收入均出现负增长，主要系税收收入下降所致；阿里地区及昌都市一般公共预算收入增长强劲，经济复苏势头良好。
从一般公共预算收入结构来看，2021年，拉萨市、日喀则市和林芝市税收收入占比均较2020年有所提升，山南市较2020年有所下降，昌都市较2020年持平。2021年，拉萨市、日喀则市和昌都市税收收入占比分别为86.52%、58.07%和61.83%，稳定性较强；山南市和林芝市一般公共预算收入稳定性一般。
财政自给率
财政自给率方面，2019－2021年，除拉萨市外，西藏各地市（区）财政自给率均呈上升趋势。2021年，拉萨市财政自给率为22.74%，居各地市（区）首位，但财政自给能力较弱；其他地市（区）财政自给率均在15.00%以下，财政自给能力弱。
政府性基金收入
政府性基金收入方面，2019－2021年，拉萨市、日喀则市、林芝市和昌都市政府性基金收入呈下降趋势，山南市和阿里地区政府性基金收入波动增长，受房地产市场低迷影响，2021年西藏各地区政府性基金收入同比均出现不同程度下滑，对当地政府财力产生一定的压力。2021年，拉萨市政府性基金收入为25.38亿元，高于自治区其他地市（区）政府性基金收入总和（14.49亿元），主要为国有土地使用权出让收入；自治区其他地市（区）政府性基金收入在0.72~5.62亿元之间，基金收入规模小。
上级补助收入
上级补助收入方面，2019－2021年，西藏各地市（区）上级补助收入整体呈增长趋势，且为地方综合财力最主要来源。2021年，拉萨市、日喀则市、昌都市、山南市和那曲市上级补助收入规模均在200.00亿元以上，其中日喀则市和拉萨市规模均超过300亿元；林芝市和阿里地区上级补助收入分别为88.23亿元和69.33亿元。
（2）债务情况
从债务规模看，2019－2021年，西藏各地市（区）政府债务余额持续快速增长，除昌都市外，年均复合增长率均在40.00%以上。2021年底，西藏自治区各地市（区）中，那曲市政府债务余额（93.64亿元）规模最大，以一般债务（52.62亿元）为主；其次是拉萨市、日喀则市和昌都市，政府债务余额在60.00亿元~80.00亿元之间；阿里地区、山南市和林芝市政府债务余额在20.00亿元~40.00亿元之间，规模相对较小。
债务负担方面，2019－2021年底，西藏各地市（区）政府负债率显著上升。2021年底，那曲市政府负债率较2020年底上升21.26个百分点至51.73%，政府债务负担在自治区各地市（区）中最重；林芝市、拉萨市和山南市政府负债率分别为10.09%、10.77%和14.26%，政府债务负担在自治区各地市（区）中较轻；其他地市（区）政府负债率在20.00%~35.00%之间。整体看，自治区各地市（区）政府负债率水平相对较低，债务负担相对较轻。
偿债能力方面，2019－2021年，西藏各地市（区）政府债务率持续上升。2021年底，那曲市和阿里地区政府债务率相对较高，分别为42.43%和33.83%；那曲市债务率增幅最大，较2020年底上升18.94个百分点；拉萨市和山南市政府债务率均保持在20.00%以下，其余地区在20.00%~25.00%之间。西藏各地市（区）政府偿债能力主要依赖转移性收入。
1．西藏自治区城投企业概况
西藏自治区存续发债城投企业3家，存续债券规模持续增加但与全国其他省份相比很小。
截至2022年9月底，西藏自治区内有存续债券的城投企业3家，分别为西藏开发投资集团有限公司（以下简称“西藏开投”）、拉萨市城市建设投资经营有限公司（以下简称“拉萨城投”）和日喀则珠峰城市投资发展集团有限公司（以下简称“日喀则珠峰城投”）。其中，西藏开投为自治区本级城投企业，2019年以来存续债券规模保持稳定，均为私募债；拉萨城投为拉萨市级城投企业，2019年以来存续债券规模持续快速增长，主要由私募债（2021年底占比51.46%）、中期票据（2021年底占比26.50%）和公司债（2021年底占比19.27%）构成；日喀则珠峰城投为日喀则市级城投企业，2022年开始新增债券融资10.00亿元，均为私募债。2019年以来，西藏发债城投企业存续债券规模持续增加，截至2022年9月底存续债券合计230.53亿元，存续城投债券规模与全国其他省份相比很小。从发债企业主体信用等级看，西藏开投和拉萨城投的主体信用等级均为AA+，日喀则珠峰城投的主体信用等级为AA；2021年以来，西藏城投企业主体信用级别无变化。
2．西藏城投企业偿债能力分析
2019－2021年底，西藏发债城投企业债务规模呈增长趋势，债务负担相对保持稳定但整体偏重，其中短期偿债能力呈弱化趋势；自身融资能力较上年均有不同程度下降，需关注区域融资环境变化及区域内城投企业的再融资情况；2022年四季度和2024年存续债券集中到期规模较大。
从西藏发债城投企业债务规模来看，2019－2021年底，西藏发债城投企业全部债务规模持续增加，年均复合增长率为17.11%，其中，西藏开投债务规模波动增长，年均复合增长率为3.38%，拉萨城投和日喀则珠峰城投债务规模增速较快，年均复合增长率分别为21.10%和34.69%。
从西藏发债城投企业债务负担来看，2019－2021年底，西藏发债城投企业总体资产负债率和全部债务资本化比率相对保持稳定，分别维持在70%和64%左右。其中，西藏开投的资产负债率和全部债务资本化比率维持在较高水平，拉萨城投债务负担没有明显变化；日喀则珠峰城投的资产负债率和全部债务资本化比率呈上升趋势，债务负担有所加重。
从西藏发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖情况来看，2019－2021年底，西藏发债城投企业的短期偿债能力整体呈现弱化趋势。其中，西藏开投在货币资金波动下降及短期债务持续增长的双重影响下，货币资金对短期债务的覆盖程度持续下降，但仍能形成有效覆盖；拉萨城投因短期债务持续大幅增加，货币资金对短期债务的覆盖程度大幅下降，短期偿债能力较弱；日喀则珠峰城投短期债务规模相对较小，短期偿债能力尚可。
从西藏发债城投企业对外融资情况来看，考虑到政府注资、往来拆借等行为可能对城投企业融资活动现金流入及流出产生扰动影响，本报告用“取得借款收到的现金+发行债券收到的现金”来表示城投企业从金融机构及债券市场进行融资形成的现金流入，用“偿还债务支付的现金”来表示城投企业偿还刚性债务形成的现金流出，更为直观地反映城投企业自身融资能力以及金融机构和债券市场对城投企业的认可度。2019－2021年，西藏发债城投企业整体融资现金流入小幅波动增加，因各企业偿还债务支付的现金流出规模持续扩大，整体净融资额大幅下降，其中2021年西藏开投受西藏经济增速放缓及固定资产投资总额下降影响，当年融资现金流入较2020年大幅减少，净融资额表现为净流出，其余2家表现为将流入但规模均较上年下降。
从西藏发债城投企业存续债券的到期分布来看，西藏开投存续债券偿付压力主要集中在2022年第四季度；拉萨城投存续债券到期分布时间跨度较大，偿债压力相对较为均衡；日喀则珠峰城投存续债券全部集中在2024年，存在一定集中偿付压力。
3. 财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力
自治区全区和日喀则市债务负担较轻，拉萨市债务负担一般；自治区全区综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力很强；自治区全区及拉萨市政府财力对发债城投企业一年内到期的应付债券的支持保障能力很强。
城投企业作为地方基础设施尤其是公益性和准公益性项目的投融资及建设运营主体，日常经营以及债务偿还对地方政府有很强的依赖，本文通过财政收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的比值来反映地方政府对辖区内城投企业全部债务的支持保障能力。
从“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”规模看，拉萨市和日喀则市“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”规模分别占西藏自治区全区的43.86%和13.42%。从发债城投企业全部债务与“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的比值看，截至2021年底，拉萨市、日喀则市和自治区全区的比值均较高。
从各地区债务负担来看，自治区全区和日喀则市“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”/GDP在40%~60%，债务负担较轻，拉萨市“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”/GDP为70.99%，债务负担一般。
从政府财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力看，截至2021年底，自治区全区和拉萨市一般公共预算收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力较强，日喀则市支持保障能力较弱；自治区全区、拉萨市和日喀则市政府性基金收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力均较弱；自治区综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力很强。从政府财力对发债城投企业一年内到期的应付债券的支持保障能力看，截至2021年底，自治区全区和拉萨市发债城投企业一年内到期的应付债券规模（日喀则市城投发债企业不存在一年内到期的应付债券）占一般公共预算收入的比重分别为25.82%和42.08%，占政府性基金收入的比重分别为119.31%和177.30%，支持保障能力很强。
公用评级二部
迟腾飞 魏兰兰 张宇
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