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如何以全域旅游促进精准扶贫?重庆奉节的实践经验告诉你

2016-10-09 胡志毅 中国旅游报

精准扶贫和全域旅游的理论关联主要体现在两个方面,一是共富共享的战略目标一致,二是务实科学的指导原则相同。在奉节实践中,精准扶贫与全域旅游呈现以管理融合促旅游扶贫,以全域发展促精准发力,以多业融合促长效扶贫,以多措并举促多维扶贫的有机融合状态。


作为一个世界级难题,贫困已成为全球各类问题之首(加尔布雷斯,2014)。为实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标,习近平同志于2013年首次提出的“精准扶贫”重要思想既是对上世纪80年代以来以区域开发为重点的扶贫工作的经验总结,更是针对我国贫困现状和减贫目标的适时响应。与此同时,旅游扶贫作为一种增强内生动力的产业扶贫方式,其积极作用已被广泛认可,2011年首次被写入《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》。尤其是鉴于我国贫困乡村与旅游资源富集区的空间重叠,乡村旅游已成为一种重要的产业扶贫途径。然而,近年来乡村旅游扶贫精确性不够的问题逐步显现(邓小海,2015)。2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》强调指出,要“加强乡村旅游精准扶贫”。在此背景下,科学评估和有效提升乡村旅游扶贫效应,已成为学界和业界共同关注的重点和热点之一。


2016年1月,李金早同志首次在官方文件中提出“全域旅游”理念,并进行了全面阐释。随后,全域旅游引起了学界和业界的高度关注和广泛探讨。从理论层面,例如,石培华(2016)解读了全域旅游的“五新”“五全”和“五不”;厉新建(2016)分析了全域旅游导向下的资源观、产业观、产品观和市场观,提出通过“八全”实现全域旅游的落地实施;张辉(2016)认为,全域旅游核心不在“全”而在“域”,要通过全域旅游实践,实现旅游的空间域、产业域、要素域和管理域的完备;张定春(2016)从产业实践、管理转型、旅游规划、发展泡沫等方面提出了全域旅游热背后的冷思考。从实践层面,为推动全域旅游的实践,国家旅游局已于2016年2月发布了《全域旅游示范区创建验收标准》,公布了第一批包括262个市县的“国家全域旅游示范区”创建单位名单。


精准扶贫是从国家发展全局高度提出的战略举措,全域旅游是从行业发展角度提出的全新理念,二者的交集落地在贫困乡村地区的旅游业发展。因此,能否将精准扶贫的战略要求与全域旅游的发展理念有机融合,结合贫困乡村的资源禀赋、区位条件和设施基础,通过推动全域旅游实践,扶持和带动一部分乡村贫困人口实现脱贫致富,实现精准扶贫目标,值得深入探讨。笔者以地处三峡库区的国家级贫困县奉节县为例,在阐释精准扶贫与全域旅游的理论关联的基础上,结合当地发展实情,探讨二者的实践融合机制,以期为旅游精准扶贫提供可参考的理论支撑和实践案例。


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精准扶贫与全域旅游的理论关联


2013年11月习近平同志到湖南湘西考察时首次做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年3月习近平同志强调,要实施精准扶贫,瞄准扶贫对象,重点施策,并进一步阐释了精准扶贫理念。具体而言,精准扶贫是粗放扶贫的对称,是对前期“开发式”和“漫灌式”扶贫方式的改进,是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。


全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式(李金早,2016)。


精准扶贫和全域旅游的理论关联主要体现在两个方面。


(一)共富共享的战略目标一致“共同富裕”根本原则是精准扶贫思想产生的理论源流(唐任伍,2015)。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求、奋斗目标和根本原则。党的十八大明确提出,中国必须坚持走共同富裕道路。习近平同志亦曾指出:“消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求”。因此,针对不同贫困人群和不同致贫原因实施精准扶贫,对贫困人群直接加以扶贫干预,帮助每个贫困人口摸索出适合的致富路线,实现“扶真贫”和“真扶贫”,是“共同富裕”理论原则的发展和延伸(唐任伍,2015)。


作为一种产业扶贫方式,旅游扶贫效应已得到广泛认同和深入研究(李佳等,2009;罗盛锋,黄燕玲,2015;Deller,2010)。在宏观层面,推进全域旅游是贯彻落实五大发展理念的现实要求,是旅游扶贫和全面建设小康社会的客观要求。全民共建共享全域旅游是现阶段推进全域旅游的鲜明特征之一(李金早,2016)。在实践层面,我国旅游业处于从景点旅游向全域旅游的整体转变过程中。从实践效果而言,景点旅游存在不同程度的“与民争利”、“受益不均”和“社区排斥”现象。全域旅游强调“共享”,一是角色共享,增强居民参与能力,让社区居民由旁观者和局外人变为参与者和受益者;二是机会共享,丰富居民受益机会,让社区居民与投资者、经营者共享旅游业带来的发展机会;三是成果共享,让社区居民与旅游者一起,享受基础设施改善、服务质量提升、环境质量优化和区域经济发展的综合效益,在让游客游得顺心、放心和开心的同时,要让居民生活得更方便、更舒心和更美好。


简言之,以“共享”为主要特征的全域旅游内含了“共富”的理论基因,是一种贫困乡村地区实现精准扶贫的产业发展理念,能够为实现“共富”目标提供重要支撑。


 (二)务实科学的指导原则相同习近平同志强调,精准扶贫“贵在精准,重在精准”。以此为指导,精准扶贫重要思想以务实为重要特征,具体表现在对象务实和措施务实。首先,精准扶贫将扶贫对象从上世纪80年代中期的贫困县、2001年以来的15万个贫困村和2011年以来的14个集中连片特困地区进一步聚焦在贫困人口,从相对泛化的区域瞄准转向更为精确的人口靶向。其次,2014年初以来,从中央层面制定的顶层方案到实施推进的具体举措,都体现出精准化理念。例如,精准扶贫的“五个精准”指对象精准、内容精准、目标精准、措施精准和考评精准;分批分类理念可概括为“四个一批”,即“通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批”;“四个到村到户”是基础扶贫、产业扶贫、教育扶贫和金融扶贫到村到户。


全域旅游的“全域”和精准扶贫的“精准”,看似相互矛盾,实则有机统一。首先,针对关于全域旅游的可能误读,李金早(2016)明确指出了全域旅游的五大认识误区;石培华(2016)辨析认为,全域旅游不是全域景区、全域开发、全面开花、全一模式和同步发展。他们均认识到推进全域旅游的区域基础差异、时序阶段差异和发展模式差异。例如,全域旅游既重视“全空间”协调,亦认同空间差异。李金早指出:“百花齐放、丰富多彩是全域旅游的魅力所在……避免千城一面、千景一格、千点一味、千域一样的呆滞状况,要形成色彩斑斓、百花争艳、各具特色、生动活泼的现代大旅游格局”。其次,在乡村旅游扶贫工作中,全域旅游强调的观念和思维的“全局性”与精准扶贫强调的行动和落实的“精准性”有机衔接。例如,邓小海(2015)认为,我国传统的区域瞄准扶贫策略存在区域排斥、人口排斥和规模排斥现象。基于旅游业的高联动性和全覆盖性,旅游扶贫的“普惠”特点突出,尤其通过全域旅游发展,更能有效实现“扶真贫、真扶贫”目标。再如,精准扶贫以“一户一策”确保个性化施策,但若完全抛弃产业、区域、村落的整体协调策略,则有可能落入“单打独斗”的困境,无法确保扶贫效应的长期性。从这个角度而言,全域旅游通过空间域、产业域、要素域和管理域的统筹协调,能够为精准扶贫的落地实施奠定扎实的产业基础、市场基础和制度保障。


简言之,以“统筹优化”为重要特征的全域旅游既强调着眼全域的全局性,亦强调因地因时的差异化。在务实科学的指导原则下,能够为旅游扶贫的精准落地提供有力保障。


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精准扶贫与全域旅游的融合机制


(一)案例地概况



奉节县隶属重庆市,位于长江三峡库区腹心,长江三峡的西部起点,属四川盆地东部山地地貌,全境以山地为主,有少量平缓河谷平坝,辖区面积4087平方公里,在重庆市五大功能区中属生态涵养发展区。目前,奉节县域发展的相关情况呈现出三个主要特征:


区域发展相对滞后。至2014年,常住人口77.4万人,其中城镇人口29.6万人,常住人口城镇化率38.2%,远低于重庆市57.0%的整体水平。2014年全县GDP为181.4亿元,人均GDP为2.31万元,远低于重庆市4.80万元和全国4.65万元的平均水平。


扶贫攻坚任务繁重。奉节地处秦巴山区集中连片贫困地区,先后于2012年和2014年被纳入国家级贫困县名单,是重庆市范围内14个国家级贫困县之一,扶贫工作任务重。“十二五”期间,共投入近20亿元,减少贫困村81个,减少贫困人口8.36万人。目前,全县共有贫困户20659户,贫困村135个,分布在31个乡镇。


旅游资源质高量丰。奉节区位条件优越,曾被称道为“据荆楚之上游,为巴蜀之喉吭”、“西南四道之咽喉,吴楚万里之襟带”;历史悠久,人文旅游资源以刘备托孤的白帝城为代表,属全国第一批4A级旅游景区,市场知名度高;风光独特,以夔门胜景和天坑地缝为代表的自然旅游资源丰富。


(二)以“全域”促“精准”的旅游扶贫机制


总体而言,奉节县地处偏远山区,发展相对滞后,财政实力不强,基础设施欠缺,扶贫任务繁重。在此背景下,一方面,奉节旅游业尚不具备“全域景区化”的设施条件和市场基础;另一方面,结合奉节县旅游资源基础和开发现状,实施“全域并进开发”既不现实,也不科学。因此,在全域旅游视角下,奉节的区域旅游发展战略可归纳为“全域统筹,重点突破”:即以“建设长江三峡国际休闲度假中心”为总体目标,以创建白帝城·瞿塘峡和天坑地缝两个国家5A级旅游景区、兴隆国家旅游度假区为重点突破,以乡村旅游为牵引实施全域统筹。



在此过程中,具体在奉节乡村旅游扶贫实践中,精准扶贫与全域旅游的融合机制主要体现在四个方面:


 1. 以“管理融合”促“旅游扶贫”建立“旅游+扶贫”的工作协调机制和行政管理制度是有效推进旅游扶贫的基础和保障。


市级层面,2015年初,重庆市旅游局牵头成立了重庆茶叶集团、渝富集团等47个市级部门和国有企业成员的扶贫集团。重庆市旅游局一名处级干部挂职奉节副县长,各成员单位“一对一”对口帮扶奉节。在县级层面,在县政府领导分工中,由挂职副县长同时分管扶贫和旅游工作。同时,成立以分管副县长为组长,发改委、县扶贫办、旅游局、财政局、城乡建委、农委等单位主要领导为成员的乡村旅游扶贫领导小组。在乡镇层面,乡村旅游扶贫试点村所在的乡镇,相应成立由主要领导负责的乡村旅游扶贫领导小组。


2. 以“全域发展”促“精准发力”


摸清致贫原因,实施精准帮扶是精准扶贫的重要环节之一。我国贫困人口的致贫原因呈现多样化特征。就贫困山区而言,产业单一和交通不便是重要外因之一。同时,前人研究表明,贫困居民参与旅游业包括直接参与和间接参与。开办农家乐、零售服务业、受雇于旅游企业是直接参与的主要形式;开办和参与面向旅游业的种养殖业是间接参与的主要形式。在旅游发展导向下,以核心景区为依托,把握度假区发展机遇,以改善外部通达条件和优化旅游产品体系为抓手,可以成为贫困山区发展乡村旅游,实施精准扶贫的有效举措。


天坑地缝是奉节县最具吸引力的自然旅游资源之一。与天坑地缝创建国家5A级旅游景区相结合,奉节县主动实施了从单一观光向休闲度假的转型策略,将核心景点开发与度假区建设并行推进,着力构建以核心景点为依托的山地度假发展格局,同步创建天坑地缝国家5A级旅游景区和兴隆国家旅游度假区,培育发展天坑地缝乡村旅游扶贫示范区。调研发现,以开放性度假区的全域发展思路取代封闭式旅游景区的单点开发策略,更有利于实施面向贫困人口的精准扶贫战略:(1)改善外部通行条件,拓展扶贫辐射空间。围绕天坑地缝景区,打造了54.3公里旅游环线公路,串联天坑、地缝等11处高品质喀斯特景观和兴隆镇等乡村集镇,沿途设置停车区和观赏点。通过环线公路建设,将原来因距离远而无法参与旅游业的贫困人口纳入了旅游扶贫范围,提高了偏远区域贫困居民参与旅游业的可能性。(2)丰富旅游产品体系,增加居民参与机会。以天坑地缝为核心,建设包括露营基地、古村落、滑雪场等在内的多元化旅游产品集群,为贫困居民提供了包括农家乐、乡村交通、零售商业等多样化商业机会,拉动贫困人口就业效应凸显。例如,截至2013年年底,兴隆镇范围内已有农家乐经营户205户,解决就业人员620人,单户夏季营收可达10万元;在新建三桥、蜀鄂、杉木等扶贫移民旅游新村发展了农家乐1000户,总床位超过1200张,直接从业人员1万余人,其中贫困户2000余人。


3. 以“多业融合”促“长效扶贫”从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合方式转变,是全域旅游倡导的九大转变之一,旨在跳出旅游发展旅游,通过加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度,形成综合新产能,激发区域经济活力。


结合精准扶贫工作,建立以旅游业为核心,结合当地农业特色优势,涵盖种植、养殖和农副产品加工等多产业的产业融合模式,实现长效扶贫目标。其利有三:(1)相对于“输血式扶贫”而言,产业扶贫能够增强部分具有劳动能力、仅囿于资金和交通等外部条件的贫困人口的自身“造血能力”,有效避免返贫现象;(2)融合本地特色产业,提高旅游产业链本地化水平,有利于减少旅游漏损,提升乡村旅游扶贫效应;(3)将贫困乡村地区“小规模单业发展”转变为“大规模多业共进”,有助于规避市场风险,促进产业抱团发展。


在奉节实践中,“全域发展,多业融合”已成为建立长效扶贫机制的关键举措,已探索出一条“旅游促产业,产业辅旅游”的扶贫思路。在旅游业与农业的融合中,当地重点发展了特色种植业、观光休闲农业和规模化生态养殖。目前,天坑地缝乡村旅游扶贫示范区已发展高山天然错季蔬菜2万亩,新增产值1亿元,户均增收2万元;兴隆乡村旅游扶贫观光农业园吸纳劳动力100余人,人均月收入2000余元,带动周边农户新建农家乐35家,与50余农户和20户贫困户签订了特色农产品供给合同。鹤峰乡油桃基地、永乐镇脐橙观光园、安坪镇脐橙观光园已经带动当地1200余户村民走上脱贫之路。同时,奉节高度重视旅游业与其他产业的融合共赢。重点发展了以阴沉木加工为主体的古典工艺家具产业群,以石木雕刻为主体的三峡手工雕刻产业群,以刺绣为主体的手工刺绣产业群,以生态为特色的农产品产业群。


4.以“多措并举”促“多维扶贫”精准扶贫不仅是扶经济,更是扶精神、扶观念和扶能力的一项综合性工作。


一是扶精神。唐任伍(2015)认为,精神贫困是贫困现象主观上的首要根源,体现在缺乏脱贫致富的勇气、信心等主观意愿。树立脱贫信心,营造脱贫环境,激励贫困群体认清自身优势,拿出敢想敢干的毅力和决心,在精神上与贫困绝缘,是习近平精准扶贫思想的战略重点。在奉节乡村旅游扶贫实践中,“示范引领”成为精神扶贫的有效举措,以示范激发热情,以示范转变观念,以示范展示效益。2013年以来,全县共打造友谊村、三桥村等旅游扶贫示范村16个,其中杉木村、回龙村获得“市级旅游扶贫示范村”称号。


二是扶能力。调研发现,在参与意愿增强的前提下,能力不足是贫困居民参与旅游业的主要障碍之一。针对这个问题,奉节采取了三方面措施:(1)为特色农产品提供农技指导。农技站专门对油桃、脐橙、错季蔬菜等特色农产品种植户进行技术辅导,推动其产业化、规模化和品质化发展。(2)为农家乐经营者提供管理培训。通过开展乡村旅游创业培训班,提升经营者的管理能力、经营理念和服务能力。例如,县级乡村旅游示范点玫瑰农庄推出的万寿菊花鸡、菊花鸡蛋等特色农产品,借助“融旅”和“接网”营销,销售量快速增长。(3)利用农民协会引导规范发展。奉节各乡村旅游扶贫村都组织成立了乡村旅游扶贫协会,根据本村实际情况,实行统一管理,统一服务质量,统一餐饮、住宿价格的“三统一”管理模式。


三是扶资金。资金不足及其导致的诸多问题是扶贫攻坚的主要难点。针对这个问题,奉节的主要举措包括:(1)加大以改善发展环境为导向的公共资金投入。资金投向主要为乡村环境整治、基础设施改造、乡村道路升级、农家乐补助等。通过实施整村脱贫,奉节村级公路通畅率达到100%,90%以上的村民小组通公路,人畜饮水得到有效缓解,农村电价实现城乡同网同价。(2)加大以农村金融创新为抓手的社会资金投入。主要创新形式包括农家乐专项贷款等。(作者单位:重庆师范大学。作者2013年入选旅游业青年专家)


原题:《全域旅游的精准扶贫机制分析——基于重庆市奉节县的实地调研

编辑:陈静

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