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我国普及学前一年义务教育需要迈过四道“坎”【会刊】
严仲连，东北师范大学教育学部教授，博士生导师；
邬志辉，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，教育部长江学者
实施学前一年义务教育是联合国教科文组织倡导的一项国际性学前教育政策。我国的特殊学制使学前一年义务教育的承担机构选择难，学前教育质量的高标准使学前一年义务教育的质量定位难，而现行学前教育的公办园与民办园之分所带来的体制挑战将增大学前一年义务教育政策的执行难度，地方政府的财政能力难为学前一年义务教育提供有力保障。为此，需要变革学前教育制度，建立合理的质量标准，出台民办园认同的引导措施，综合应用质量与学制改革两种手段以分别迈过上述四道“坎”。
2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布并实施后，我国学前教育整体有很大的发展，入园率有了显著提高。然而，和世界发达国家相比，特别是面对联合国教科文组织在《仁川宣言》提出的“2030年各国政府提供至少一年的免费学前教育目标”，我国普及学前一年义务教育至少需要迈过四道“坎”，即需要迎接特殊学制、较高学前教育质量标准、办园体制差异和地方财政压力等方面的挑战。
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我国的特殊学制使学前一年义务教育的承担机构选择难
未来的学前一年义务教育要么由小学附设机构——学前班完成，要么维持现状——由幼儿园来提供。这两种形式也都存在着不足：如果用小学附设学前班这种形式的话，投入了巨大成本的现行学前教育机构会因为生源的流失而造成园舍空置，继而造成浪费；如果采用幼儿园实施的形式，我国现有的幼儿园暂时还没有相应的管理经验。这是摆在各级政府面前的第一道阻碍，即学前教育学制的阻碍。
（一）独特的学前教育制度对未来学前一年义务教育形成阻碍
许多国家的学前教育基本实施了一年免费制度，有的国家的部分地方甚至实施了两年免费制度，即不收保教费，只收伙食费（甚至不收伙食费）。而实施免费学前教育的这些国家基本以附设小学的学前教育机构为主，欧美国家把附设在小学的学前教育机构称之为幼儿园（kindergarten，国内称学前班），主要对5～6岁孩子实施免费的学前教育。政府通过小学校长完成幼儿园教师的招聘与管理（包括经费方面）。这个阶段的幼儿教师工资收入与小学教师持平，甚至比专门幼教机构的教师工资要高许多，前者大致是后者的2倍。
5岁前的早期教育，则主要由一种称为“preschool”的学前学校和名为“center of children”的儿童活动中心来完成，前者主要招收4～5岁儿童，带有技能取向。后者招生范围较大，从2、3岁至5岁，基本以游戏为主，旨在发展儿童社会性和各种能力。这两种形式的早期教育机构都是收费型的，但国内学前教育理论工作者更多地偏好于儿童活动中心。
我国学前教育学制与国际学前教育学制存在很大差异。从理论上讲，我国学前教育学制应该有这样几种：一是三年一贯制，即幼儿园接收的对象为3～6岁儿童，这是主流的学前教育制度，在我国有近百年的历史；二是学前两年制，主要是接受学前4～6岁儿童，这种形式只是少数地方存在；三是学前一年制，即通常所说的学前班制，最早存在于农村，附设在农村小学，后来在少数城市地区的小学也附设了一年学前班。由于学前教育管理不到位，学前教育质量受到诟病，学前班形式的机构最终被多地政府发文取缔。
以三年一贯制为主的我国学前教育学制，一般把幼儿园当作一个阶段，强调以游戏为主要手段，对幼儿实施体智德美全方面的影响，促进幼儿身心和谐发展。这种形式的学前教育现在已经成为我国学前教育阶段的主要学制。在三年一贯制的幼儿园管理过程中，主要通过两教一保（两位教师一位保育员）完成幼儿园保育与教育工作任务。这种师资配给制度成为目前我国幼儿园师资的主要配给方式。
虽然这种师资配给方式本身没有什么问题，但幼儿园教师的工资收入整体上不及中小学教师。特别是在很多名义上为公办，实际为民办的幼儿园里，非在编教师多于在编教师，且非在编教师的工资收入基本是在编教师的三分之二甚至是二分之一。
如果让幼儿园来完成学前一年义务教育，实施学前一年义务教育的教师工资理应按义务教育教师标准发放，但没有执教学前一年义务教育阶段教师的工资则会保持原有水平。这就是说，在幼儿园教师看来原来工作强度差不多的工作，由于实施了学前一年义务教育而导致教师之间的收入差异，这本身就不公平，继而会阻碍幼儿园管理工作。
这种教师间的薪酬差异，很有可能会演变为对学前一年义务教育政策的抵制。从另外一个角度来看，如果执教于学前一年义务教育阶段教师的薪酬保持现有的较低水平（即学前一年义务教育阶段的教师收入低于中小学义务教育阶段教师收入），学前一年义务教育政策也很难获得幼儿教师的支持。
由于现行的许多幼儿园教师（包括公办园）是没有编制的，按照幼儿园现行的通用教师轮岗制度，一旦执教学前一年义务教育阶段的教师是没有编制的，而执教较低年龄段教师有编制，当国家财政拨款到幼儿园后，不在编教师拿低工资、在编教师拿高工资，这也会引发对学前一年义务教育政策公平性方面的质疑。
（二）消解学制阻碍需要变革学前教育制度
从理论上来讲，为了避免幼儿园内部由于实施学前一年义务教育产生的不公平问题，提升所有教师收入水平应该是最理想的状态，这样可以保证每位教师都获得满意的薪酬。但这对地方财政压力过大，在现实中很难实现。因此，这需要我们重新考虑发展思路，特别是进行学前阶段的学制变革。
一是可以实行幼儿园内部的分段管理，把大班作为一个不同于中班、小班的独立阶段，由幼儿园实施单独管理。这是在保持现行幼儿园学制形式的基础上，考虑到学前一年义务教育的特殊性而采取的一种变通措施，旨在追求幼儿园学制的稳定性，谋求幼儿园利益的最大化。这种方式可能会造成幼儿园内部关系的不平衡，即带大班（学前一年义务阶段）的教师会产生一种“高人一等”的优越感，从而导致其他低年龄班级教师的自卑感。
二是重启小学附设学前班的管理实验。这种方式主要通过在小学设立相应班级来实施学前一年义务教育，以小学为基本的管理单位。近年来，由于政府的重视以及我国经济的持续发展，各小学的办学条件也有了根本性变化。这为重启小学附设学前班打下了良好物质基础。而且，在各地幼儿教育管理机构日臻完善的今天，小学附设学前班的教师选拔、教师培训逐渐形成体系，并纳入正规渠道。
事实上，已经有一些附设小学的学前教育机构（幼儿园），只不过需要进一步厘清这些小学附属学前教育机构的管理经验，特别是在质量管理、教师管理与培训等方面的经验。最好是把重启学前班制度与幼儿教师选拔结合起来，从幼儿园中招聘具有实践经验的现行幼儿园教师到小学附属学前班任教，这样既可以调动广大幼儿教师工作的积极性，同时又能达到业务上的自然衔接。
在一定程度上，可确保学前班的师资质量，也可解决因小学兴办学前班导致的幼儿园师资过剩问题。另外，在小学附设学前班的管理上，应借鉴目前中小学教师管理“以县为主”的管理经验，在县域内统一管理、合理调配资源。
不管是以在幼儿园进行分段管理的方式，还是以在小学附设学前班的方式，在我国普及学前一年义务教育，肯定会对幼儿园管理造成冲击，特别是由小学来承担学前一年义务教育可能会对幼儿园的“利益”影响更大。因此，政府就需要广泛征求意见，特别是征求广大幼儿园教师的意见。如果多数幼儿园教师不赞成把学前一年义务教育置于小学管理，那么，就应该进行相关的实验探索，即先在部分地方的小学或部分幼儿园开展实验，研究学前一年义务教育的管理。
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学前教育质量的高标准使学前一年义务教育的质量定位难
一般而言，我国目前的学前教育质量形成了高质量、中等质量、一般质量（相当于各地的省示范园、市一级园、合格园）三种标准。在西方国家的学前一年义务教育质量普遍定位比较低（即满足一般要求）的情形下，我国未来的学前一年义务教育质量的定位将会直接影响到学前一年义务教育的公平，这是普及学前一年义务教育政策之前不能回避的现实问题。
（一）质量定位不准会增大学前一年义务教育的执行难度
学前一年义务教育的承担机构要么是小学附设的学前班，要么是幼儿园大班。如果把学前一年义务教育重新纳入小学范畴，这将会引来众多的批判与置疑，特别需要反思过去小学办“学前班”只创收不投入、不管理的错误做法，以一定物质、师资条件投入为基础，探讨新型的符合学前教育规律的管理经验。
如果把学前一年义务教育的任务放置在幼儿园，也会存在质量方面的挑战，即部分地方学前教育质量过高，导致地方财政不能承担。这是当今学前教育质量的高标准为学前一年义务教育设置的新障碍。
学前教育质量方面的挑战，主要体现在学前教育质量要求与学前教育质量供给的矛盾上，具体有两种表现：一是供给的学前教育质量过低，让社会不满意；二是供给的学前教育质量过高，超过了相应的财政供应能力。从历史来看，过去的小学学前班质量肯定不能满足当今家长对学前教育的需求。
在不断追求高质量学前教育过程中，各地都发展一定数量的高质量幼儿园（相当于目前的省级示范园）。高质量幼儿园在师资力量、园舍等方面占有优势，所投入的成本也比较高。而较高质量类似于市一级园，由于师资水平比较强，比一般质量要高一些，又因为场地方面的原因，在质量评比上，比起高质量（省级示范园）来略低一些。在各地的幼儿园中，较高质量幼儿园在省级城市占有较大比重。在县城以及农村，则一般质量幼儿园所占比重较大。一般质量幼儿园，多被称为合格园，其师资力量、园舍条件，特别是幼儿园场地等因素有所限制，成本也相对较低。
西方国家在推行学前一年义务教育时普遍采取的是一般质量（即合格园）的办园标准。幼儿园的园舍、场地等方面，既有幼儿园的特色（如区角环境创设），又有小学特色，不再设立卧室，也没有班级式的独立卫生间。
如果我国未来推行学前一年义务教育的话，这一年的质量就需要在高质量、较高质量、一般质量等方面进行选择定位。如果地方多数幼儿园基本维持在一般质量的话，即合格标准的幼儿园占多数，按国际学前免费教育的经验来看，这类地区基本可以较好地完成学前一年义务教育的目标。而如果地方多数幼儿园质量目前已经处于较高质量标准的话，一旦这类地区的学前一年义务教育定位在一般质量标准，就会在学前教育质量上降低要求，必然得不到家长的认同，引发家长对学前一年教育政策的抵制。
（二）目前幼儿园的高质量会增加学前一年义务教育成本
我国学前教育质量问题，长期以来一直争议不休。高质量学前教育表面上获得多数从业者的追逐，但高质量幼儿园意味着高投入。学前一年义务教育的质量标准能否直接采纳现行的幼儿园办园标准，这是推行学前一年义务教育过程中不能回避的话题，这将涉及地方财政投入问题。
在经济快速发展的背景下，各地幼儿园基本达到了一般的质量标准，甚至可能是较高质量标准。如果依托幼儿园作为实施学前一年义务教育的机构，应该掌握这类数据，即一般质量幼儿园、较高质量幼儿园的比例。根据不同质量定位，相应的财政预算也不同。
不同标准的幼儿园，成本就不同。不同的选择就意味着政府的投入会不同。
以2014年的浙江安吉县幼儿园为例，地方政府对不同幼儿园的财政投入是不同的，政府对省一级（相当于高质量）幼儿园的投入是生均3829元（生均运营成本是5046元），占生均经费（生均经费等于家庭投入加生均财政投入）的56.9%，却占生均运营成本的77.13%。而省二级（相当于较高质量）、省三级（相当于一般质量）幼儿园的政府投入分别是1959元和1132元（这两类幼儿园的生均运营成本分别是3560元、3220元），分别占生均经费的49.5%和43.0%，及生均运营成本的55.02%和35.15%。
也就是说，幼儿园办园质量越高，政府投入的比重越高、整体投入也越多；幼儿园办园质量定位越低，政府投入的比重越低、整体投入也越少。
在现行九年义务教育阶段，不均衡化发展是被广大学者所诟病的一个长期的历史性痼疾。这种差异实际上也存在于学前领域。人们现在主要担忧的问题是：在九年义务教育阶段还没有解决好的均衡发展问题，是否会延续到学前一年义务教育阶段？特别是幼儿园教育质量已经存在差异的情况下，在全面推行学前一年义务教育过程中，如何规避这一不均衡现象，将是普及学前一年义务教育需要思考的重要课题。
（三）促进学前一年义务教育均衡发展的关键在于建立合理的质量标准
长期以来，我国学前教育一直在合理质量与高质量之间纠结。完美主义的学前教育研究者，从理论的角度（特别是物质主义）讨论高质量学前教育对于儿童的良好影响。这种高质量的学前教育多体现在幼儿园办园设施、办园条件的“高、大、上”上。
由此引发了学前教育实践者对于高质量学前教育的追逐，把精美幼儿园作为高质量幼儿园的体现。继而带来了政府一轮又一轮的财政投入，使学前领域的不公平愈发突出。这也为未来学前一年义务教育普及埋下了先天“隐患”。
可以说，学前教育的未来发展阻碍中，有很大一部分来自于学前领域自身。相对于学前领域的完美主义者，理性的学前教育工作者更多地考虑学前教育质量标准的合理性。因为这种学前教育质量标准是地方政府财政可以承受、家长也可以接受，同时还是可以推广的。
因此，在学前领域的研究中，应该改变目前唯高质量、高标准是图的思路，确立合理、经济的质量话语体系，促进学前领域质量标准的合理定位、科学定位。如果可能，应该促成现行学前教育领域合理质量标准的研讨与推广，为下一轮学前一年义务教育普及打下良好的舆论和理论基础。
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现行学前教育办园体制会增大学前一年义务教育政策的执行难度
现行学前教育体制主要表现在公办园与民办园之间的划分上。从理论上来讲，学前一年义务教育的承担者是国家或地方政府，这使得学前一年义务教育天然地打上了公有制的烙印。在目前民办园占较大比重的背景下，如果由幼儿园承担实施学前一年义务教育的任务，那么，“国有的”学前义务教育制度与民办园所持的私有制之间引发的利益冲突，将是学前一年义务教育面临的来自体制方面的挑战。
（一）民办园的高比例会阻碍学前一年义务教育的执行
如果把入园率作为义务教育的唯一指标，即达到或超过95%的入园率可以当作学前教育的普及或义务教育的达标，实现这一重要指标的主要因素却是民办幼儿园。如浙江省2015年全省学前三年入园率达到97.1%，全省现有幼儿园10342所，其中民办园6949所，为全省68.5%的幼儿提供了服务。在许多地方，民办园在地方学前教育推广过程中甚至超过了公办园。
尽管学者们倡导公益性、普惠性民办园，但民办园本能上是以利益为主，这是民办园不同于公办园的办园宗旨。部分民办园在办园定位上甚至采取高质量定位，实行高投入，以此获得具有高风险的收入，即所谓的营利性幼儿园。
根据最新的《民办教育促进法》，义务教育阶段没有营利性教育机构存在的空间，但允许非营利性民办教育机构存在。对这些高投入的民办园来说，尽管还可以在学前第一、第二年实行营利性教育，但在学前第三年（即学前一年义务教育阶段）则需要转向非营利性机构，这势必影响到民办园的收益。如果民办园不愿意实行非营利性转向，肯定会有部分家长选择转园。也就是说，学前一年义务教育必然影响到现有民办园的利益，这一政策的实施势必受到现行民办园的抵制。
也许有人认为，我国中小学阶段实施九年义务教育，也有相应的私立中小学，这些私立中小学的学费是由家长承担的，政府完全不用理睬。这种观点不能迁移到学前阶段，因为中小学阶段的民办机构所占比重相对较小。我国民办小学所占比重为2.82%（即5681/201377），民办初中所占比重稍多点，为9.01%（即4743/52623），学前教育阶段的民办机构所占比重则比较大，2015年的数据显示，我国民办学前教育机构的比重是66.36%（即139282/209881）。在部分地方，民办园的比重甚至超过了90%，因为有些地方名为公办园的机构实质是民办性质（幼儿园主要通过家长缴费来实现学前教育财政上的投入）。
如果超过70%的幼儿家长还需要通过缴费来完成学前教育，学前一年的免费就成为一句空话。也就是说，在民办园比重过大的情况下，普及学前一年义务教育政策在免费问题上将面临很大的压力。
（二）应对办园体制的挑战需要有民办园认同的正面引导措施
现行民办园的办园质量多数也可分为高质量、中等质量、一般质量三种层次（也有少数民办园处于较低质量）。如果一般质量定为学前一年义务教育所认可的质量标准，对不同类型民办园的挑战也将有所不同。在应对民办园整体的挑战时，政府尽管应有所区别，但整体上还是应表现为正面引导并被不同类型的民办园认同。
第一，要从政策层面考虑到民办园的生存与发展问题。由于民办园在学前教育发展中的不可或缺性，现行有关学前一年义务教育的顶层设计就不能回避民办园，应该在理论层次厘清并留给民办园合适的生存空间，而不是简单地“关、停、并、转”。应从理论上说清楚不同类型民办园“生存”机会的存在，如果辅之以鲜活的现实案例就更完美，当然，这需要相应的改革实验。
第二，探讨不同类型民办园在面临普及学前一年义务教育过程中的积极应对行为，让民办园举办者感觉真实、可行。应把民办园改进、提升纳入学前一年义务教育这一系统工程中，真正促进民办园、公办园协同发展。在普及学前一年义务教育过程中，地方政府应把民办园问题作为重要问题，运用复杂性思维方式，在切实考虑民办园举办者利益基础上，设置尽可能多的应急方案，针对不同层次民办园实施不同的引导措施，如鼓励低质量幼儿园进行质量提升，可能的话，政府给予适当的财政补贴。鼓励高质量、较高质量的幼儿园从事非营利性学前教育，或者向较低年龄段延伸（如拓展三岁前的早期教养)。可能情况下，还可以介绍相关专家进行从业培训或者引导幼儿园开发相应的课程。
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地方财政能力难为学前一年义务教育提供有力保障
义务教育的典型特征之一就是免费性。由于国家承担了义务教育阶段的经费，就表现为对家长的免费，特别是免除儿童入学的相关费用，这就涉及国家或政府的财政投入问题，在目前情况下，这主要是地方政府的责任。因此，学前一年义务教育不可避免地对地方财政产生新的压力。
（一）现行的财政投入机制难以满足学前一年义务教育的需求
目前的学前教育财政投入体制，既有国家的参与，更重要的是发挥地方政府的主导作用。从政策形式来看，强调地方政府的作用，同时，又有国家的参与，这有点类似于农村义务教育保障机制中“重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区”式的制度。只是国家在学前领域的支持政策不像义务教育领域支持的范围那么广。
我国目前的学前财政投入体制确实与国家义务教育财政投入制度相通。例如，最近影响比较大的“500亿”财政投入与应用制度就重点支持中西部地区，但对于东部地区的贫困地区或民族地区，也是存在着国家财政投入需求的。
地方政府是发展学前教育的责任主体，中央财政则主要采取“以奖代补”的方式，通过设立专项资金来支持地方学前教育发展的项目，即学前教育的投入责任主体以地方为主、中央为辅。事实上，在大陆30个省级政府中，67%的省份采用的是“以县为主”的财政分担与管理模式。这种财政投入模式在现实中还是存在一些不足。
根据我国目前学前教育的三年一体化制度，如果政府在经济许可的情况下，直接实施三年一贯的免费教育，就不存在我们所说的财政方面的挑战。尽管少数地方，由于政府（特别是中央政府）的财政投入，实施了三年免费学前教育，但更多的地方，则采取的是成本分担方式，政府承担部分费用，主要由家长承担学前方面的费用。
如果单纯采取国外的学前一年完全免费，另外两年家长分担的机制，表面上看，政府只承担了一年的免费教育，实际上前两年的分担是通过儿童福利的形式发放给家长的，如加拿大、英国都是采用这种方式。
我们可以以一个县的生均经费来测算一下学前一年义务教育所需经费与学前三年所需经费的差异。2014年，我国大陆毕业的幼儿数为15271571人。按这个数作为幼儿园在园一年的基数，以山东省广饶县的基本质量为标准（现实中的部分幼儿园质量标准应该远远高于这个水平），学前一年义务教育的经费，生均经费为2777.65元。也就是说，政府至少需要拿出424亿元才能实现基本质量下的学前一年义务教育。若在园三年全部纳入义务教育范畴，政府则每年至少需要1125亿元的财政投入。
基于目前的学前教育学制、现行的学前教育质量标准过高以及民办园所占比重较大，这些因素综合起来将对地方财政带来一定挑战，如财政保障体制、财政分配体制、财政监督制度明显不适应未来学前一年义务教育的要求。
这种不适应还存在一定的省际差异，经济条件好的省域的压力应该小于经济条件差的省域，在国家重点向西部贫困地区倾斜的背景下，中部省域的压力应该是最大的。因此，不同地方需要结合本地实际探讨解决财政压力的办法。
（二）解决学前一年义务教育的财政压力需要综合应用质量与学制改革两种手段
一定的财政投入是发展学前教育的根本保障。由于地方政府的财政投入没有到位，我国部分地方的公办园已经产生了生存方面的问题。在此背景下，如果普及学前一年义务教育则会导致地方政府财政运营更加紧张。在东部某市，40余所集体性质幼儿园中，94%的幼儿园难以实现收支平衡，政府投资仅占0.8%，主管单位投入仅占0.6%，74%的年收入依赖家长缴纳保教费。
另外，25%的收入则依靠捐资助学费、兴趣班、房屋出租和利息等。而这些集体性质的幼儿园又通常被视为公办园。基于一般质量标准的学前教育的财政投入显然难以满足当代家长对于学前教育质量的需求。部分研究者在实地调研后发现，基层管理者对于学前一年义务教育并不看好，认为“让家长不花钱去质量低的幼儿园，他们也是不去的”。而高质量的免费学前教育却又是政府目前的财力不允许的。
财政投入方面的障碍突破尽管离不开一定的财政投入作为保障，在目前看来还有质量、学制方面的影响。所以，除了地方政府确保一定比例的财政投入外，还应该有一定的质量保证，这样才能得到家长们的认同。理想的情况是有一种低成本的高质量幼儿园。但高质量的幼儿园在目前还主要是依赖于高成本。
所以，“理想的情况”在现实中还是难以逾越财政投入这一道“坎”。要解决这个财政方面的挑战，在一定程度上，还是要落实关于幼儿园办园成本与办园质量之间的关系问题。这需要进行合理的质量定位，尽可能达到低成本、较高质量的目标。
同时，现行的学前教育学制在一定程度上也对地方财政投入有较大影响。假设学前一年义务教育与学前阶段的另外两年分割，政府对学前一年义务教育阶段的财政压力就会小很多（理论上甚至只有现行财政压力的三分之一）。
事实上，附设在小学的学前班，如果能解决好师资与校长管理问题，那么，学前一年的教育成本也没有预计的那么高。主要是附设在小学的学前班，不再单独设立卧室，也不单独设立厕所，相关的活动场地基本与小学其他班级共用，最主要的是减少现行的师资配备数量（从三人减至两人，以及后勤人员与小学共享）。
在此情况下，如果学前班的质量能得到保证，学前班的成本应该是可以降下来的，当然，这也需要进行相关的实践验证。因此，解决学前一年义务教育阶段的财政压力需要综合应用质量、学前阶段的学制两种手段。
（来源：《中国教育学刊》2017年第4期）
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