一文读懂 | 工程总承包单位资质要求对企业开展相关业务的影响

2022.09.15~17日·杭州

工程总承包单位资质要求

对企业开展相关业务的影响

前 言

工程总承包模式集设计、采购、施工、试运行等阶段于一体，其组织实施方式有利于落实承包责任，提高建设质量和效率，提升投资效益。但该模式的上述特点也导致其往往具有较高的技术复杂性和实施风险，对承接主体各方面的能力要求总体较高。我国建筑业市场实行资质准入制度，对工程总承包单位最基本的能力要求体现为资质要求。

近年来建筑业改革背景下新的法规政策密集出台，其中关于工程总承包单位资质要求的变化引发了市场持续关注。

本文将对工程总承包单位资质要求的最新政策进行介绍，并就其对相关企业开展工程总承包业务的影响进行分析，以供业界参考。

一、 工程总承包单位的资质要求

1. 工程总承包单位资质要求的沿革变化

自上世纪80年代初期我国政府开始推行工程总承包模式以来，对工程总承包单位的资质要求大致经历了“设立专门的工程总承包资质”—“取消工程总承包资质”—“单资质要求”—“双资质要求”四个阶段：

1992年4月3日，原建设部发布《工程总承包企业资质管理暂行规定(试行)》,首次确立了“工程总承包企业”这一资质类型，并按照资质条件分为三级，但该规定主要适用于施工企业，不适用于设计工程公司；1992年11月17日，原建设部发布《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》，明确了设计单位进行工程总承包应取得“工程总承包资格证书”，并分甲、乙、丙、丁四级。

2002年11月1日，国务院发布了《关于取消第一批行政审批项目的决定》，明确取消了“工程总承包资格核准”的行政审批。工程总承包资质被取消后，原建设部在2003年2月13日发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务，或组成联合体对工程项目进行联合总承包。

2003年7月和11月，原建设部就工程总承包市场准入问题发函，明确工程设计企业可在其资质许可范围内开展工程总承包业务，但施工应由具有相应施工承包资质的企业承担，即认可了工程总承包单位采取“单资质”要求。2016年5月20日，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，进一步明确“单资质”要求下的实施方式，即仅具有设计或施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将其不具有资质的施工或设计业务依法分包给具有相应施工或设计资质的企业，但不得将设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。

2019年12月23日，住建部和国家发改委印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，该办法规定工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体，即对于房屋建筑和市政基础设施项目采用设计施工“双资质”要求。管理办法同时鼓励设计单位和施工单位通过“绿色通道”申请取得其承接工程总承包业务所需的施工资质和设计资质。

2. 工程总承包单位资质要求的现行规定

《建筑法》第13条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，……取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”；第24条规定：“建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位”。

从上述规定可以看到，工程总承包的内容可能包含勘察、设计、施工中的一项或者多项，而从事这些建筑活动均需取得相应资质。尽管如此，《建筑法》并未规定工程总承包单位应取得专门资质，原先设立过的工程总承包资质也早已取消。目前我国对于工程总承包单位的资质管理体系为，不单独设立“工程总承包”资质序列，而是在现有的勘察、设计、施工资质分类框架下对工程总承包单位的资质要求进行规定，并形成了原则上具有相应勘察、设计或施工资质中的单个资质即可承接工程总承包项目，但对于公路、房建、市政、运输机场专业工程等特定行业和情况，则要求同时具有工程总承包所涉及的设计和施工等资质的管理体系。具体来说，主要规定包括：

《建设工程勘察设计资质管理规定》（建设部令第160号，根据住建部令第24号、32号、45号修订）第37条规定：“取得工程勘察、工程设计资质证书的企业，可以从事资质证书许可范围内相应的建设工程总承包业务，可以从事工程项目管理和相关的技术与管理服务”；

《工程设计资质标准》（建市〔2007〕86号）“总则”规定：“具有工程设计综合资质的企业，可从事资质证书许可范围内的相应工程总承包、工程项目管理和相关的技术、咨询与管理服务”；

《建筑业企业资质标准》（建市〔2014〕159号）“总则”规定：“取得施工总承包资质的企业，可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包、工程项目管理等业务”；

《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号）第6条规定：“总承包单位应当具备以下要求：（一）同时具备与招标工程相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工单位组成联合体”；

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第10条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”；

《运输机场专业工程总承包管理办法（试行）》（2021年1月8日由中国民用航空局发布）第9条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”；

除此之外，很多省市在地方层面的规定中，也对工程总承包单位的资质提出了具体要求。如《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范〔2021〕3号）第7条规定，工程总承包单位应当同时具有工程规模相适应的工程勘察（如有）、工程设计和施工总承包资质。

3. 工程总承包单位资质要求的最新发展

从上述关于工程总承包单位资质要求的沿革变化和现行规定可以看到，鉴于《建筑法》等上位法并未对专门的工程总承包资质进行规定，在国家推行深化建筑业“放管服”改革的大背景下，不再专门设立工程总承包资质已基本成为共识。但就现有资质序列管理体系下，工程总承包单位具体应符合何种资质要求，不同行业和地域仍未完全统一。市场上甚至存在由于缺乏上位法支持，对工程总承包单位不应进行资质要求，只要最终实施勘察、设计、施工的单位具有相应资质即可的观点。除此之外，由于原先长期实行的“单资质”管理制度相关文件未在《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》发布时明确进行清理废止，该管理办法作为规范性文件，其中的“双资质”要求和之前出台的部门规章和规范性文件存在区别，亟待就相关文件的不同规定明确适用规则或进行清理统一。

2020年11月30日，经国务院常务会议审议通过的《建设工程企业资质管理制度改革方案》由住建部正式印发。该方案明确将对工程勘察、设计、施工、监理企业资质进行改革，包括精简企业资质类别、归并等级设置、简化资质标准、优化审批方式等。为落实该方案中的改革要求，住建部起草了《关于修改〈建筑业企业资质管理规定〉等三部规章的决定（征求意见稿）》以及《建筑业企业资质标准（征求意见稿）》等4项资质标准，并于2022年1月26日和2月23日分别向社会公开征求意见。上述征求意见稿中，对于工程总承包单位的资质要求也进行了修订和统一，具体包括：

删去《建设工程勘察设计资质管理规定》第37条，即“取得工程勘察、工程设计资质证书的企业，可以从事资质证书许可范围内相应的建设工程总承包业务，可以从事工程项目管理和相关的技术与管理服务”；

在《建筑业企业资质标准》的“总则”部分第三条“业务范围”规定：“取得施工综合资质和施工总承包资质的企业，可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包、工程项目管理等业务”；

在《工程设计资质标准》的“附则”部分第（五）条“业务范围”规定：“具有工程设计资质的企业，可按照有关行业规定承揽工程总承包、全过程工程咨询业务”。

根据上述征求意见稿中的规定，施工企业中取得施工综合资质和施工总承包资质的，可以从事相应工程总承包业务，即采取“单资质”要求；而设计企业以何种资质要求从事工程总承包业务，则取决于有关行业规定。另外，虽然《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》就有利于打破行业界限的设计、施工相互取得资质的“绿色通道”进行了规定，但上述征求意见稿中并未对此措施进行确认。因此，未来对于工程总承包单位的资质要求，包括施工企业和设计企业是否要求对等，仍有待于资质改革正式文件的发布。

二、 资质要求对于工程总承包项目

发承包模式的影响

1. 资质要求对于工程总承包项目发包的影响

《建筑法》第13条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，……取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”；《招标投标法》第26条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件”。

根据上述规定，工程总承包项目无论是以招标投标方式还是自行采购方式发包，其承接人即工程总承包单位均应具有相应资质，否则可能因违法违规而面临相关风险，具体主要包括：

《建筑法》第65条规定：“发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，……责令改正，处以罚款。……未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，并处罚款；有违法所得的，予以没收”。因此，如工程总承包单位不具有相应资质的，发包人和承包人都可能面临行政处罚；

《建筑工程施工许可管理办法》第4条规定：“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：……（四）已经确定施工企业。……将工程发包给不具备相应资质条件的企业的，所确定的施工企业无效”。因此，如工程总承包单位不具有相应资质的，发包人可能面临无法领取施工许可证，工程项目无法开工的风险；

《民法典》第153条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”；《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第1条规定：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当依据民法典第153条第一款的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑业企业资质或者超越资质等级的”。因此，如工程总承包单位不具有相应资质的，还可能导致工程总承包合同被认定无效。

2. 资质要求对于工程总承包项目承接的影响

随着工程总承包市场的逐步发展，对于该模式的核心特征在于设计、施工深度融合已基本形成共识。最新发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第3条也规定：“本办法所称工程总承包，是指承包单位……对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包……的工程建设组织实施方式”，即工程总承包模式至少应包含设计、施工两个关键阶段。

但由于历史发展和监管政策的原因，我国建筑业市场长期存在设计施工融合度不足的情况，施工企业和设计企业也往往是泾渭分明。因此尽管工程总承包模式已在我国推广多年，市场上同时具有较强的设计和施工综合实力的企业数量仍较为有限。实际上，即使是具有设计施工“双资质”的企业如施工特级企业，对于复杂重大的工程总承包项目也往往面临着设计能力不足的问题。在此情况下，面对新出现的“双资质”要求，企业无法再沿用原先的“单资质”模式，在独立承接工程总承包项目后再将其中的施工或设计工作进行整体再发包，从而对其业务开展造成了较大挑战。

对此类仅具有“单资质”能力的企业，一方面可以积极申请补充开展工程总承包业务所需的资质，包括通过特定行业的“绿色通道”取得所需的设计或施工资质，以满足承接工程总承包业务的“双资质”要求。如短期内不具备条件或不准备成为“双资质”企业的，可通过与其他资质互补企业组成联合体的方式继续承接项目。但在该模式下，企业往往需要通过联合体协议明确各成员的分工职责，以降低因其他成员不当行为承担连带责任，进而遭受损失的风险；同时需尽量选择具有合作潜力和良好信誉的单位，从源头降低联合体模式风险，实现各取所长、合作共赢。

3. 资质要求对于工程总承包项目分包的影响

《建筑法》第29条规定：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。……禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”；《建设工程勘察设计管理条例》第19条规定：“除建设工程主体部分的勘察、设计外，经发包方书面同意，承包方可以将建设工程其他部分的勘察、设计再分包给其他具有相应资质等级的建设工程勘察、设计单位”。

工程总承包项目往往具有体量大、专业多、技术复杂等特点，因此工程总承包单位承接项目后，通常需要将部分工程发包给分包单位，该分包行为应符合上述规定。而实务中，根据对工程总承包单位的资质要求为“单资质”或“双资质”，对于工程总承包项目的分包也存在不同要求和影响：

对于实行“单资质”要求的工程总承包项目，由于工程总承包单位通常仅具有实施项目的部分资质，对于其不具有资质的工作部分，可以整体另行发包给具有相应资质的企业（即“再发包”）。如《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》第（九）条规定：“仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业”。

对于实行“双资质”要求的工程总承包项目，上述发包方式合规性受到挑战，一般认为工程总承包单位应自行完成“双资质”范围内主体工作，否则可能违反《建筑法》等法规关于主体部分不可分包的规定，从而构成违法分包，导致相关行政处罚和分包合同无效。但值得注意的是，目前也有地方性规定允许进行主体分包，如《关于进一步推进山西省房屋建筑和市政基础设施工程总承包的指导意见》（晋建市规字〔2021〕107号）就提到，工程总承包单位可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或施工分包给具有相应资质的企业。

三、 资质要求对企业

未来开展工程总承包业务的影响

我国建筑业市场长期以来实行资质准入制度，工程总承包单位的资质要求直接决定了相关市场主体能否参与以及以何种方式参与工程总承包项目。

从上述工程总承包单位资质要求的沿革变化、现行规定和最新发展来看，不同行业的工程总承包项目对于承接方的资质要求可能暂时仍不会完全统一，其主要区别集中在采取“单资质”还是“双资质”要求，对施工企业和设计企业是否对等要求，是否允许将设计或施工的主体部分进行分包等。

但结合建筑业高质量发展和资质改革的大背景来看，打破现有专业壁垒，促进行业集成整合是未来的主要方向。

可以预见，市场上将出现一批既能设计又能施工，乃至有能力提供投融建营全产业链服务的大型工程建设投资公司，强者愈强的马太效应也将越发明显。

在此过程中，企业将面临更加激烈的市场竞争，而市场选择企业的标准也将更多的从企业拥有什么资质转向企业真正的综合实力。因此，从长远来看，工程总承包单位资质要求的根本目的是实现设计施工的有机融合，因此企业如希望在工程总承包市场长期发展，除可通过特定行业的“绿色通道”取得所需的设计或施工资质外，还需通过兼并重组等方式获得相应的专业技术能力，切实转变管理和经营模式，以适应开展工程总承包业务。

在此过程中，企业需特别注意根据自身的市场定位、资源实力和发展方向，选择适合的发展方式。特别是对于设计企业来说，我们感觉很重要的一点还是要根据自身优势特点在工程市场中找准定位，设计企业具有智力密集型的特点并且处在产业链的前端位置，可以尝试的道路其实很多：

一方面是向工程公司转型，短期内可通过和施工企业组成联合体的形式继续承接参与工程总承包项目，但要特别注意其中蕴含的风险。尤其是为承接特定项目临时“拉郎配”组成的联合体，因其他联合体成员不当行为发生争议和损失的可能性较高。设计企业可通过与具有实力和信誉的企业长期合作，在联合体协议中明确分工责任等方式控制风险。长期来说，则需要通过兼并重组等方式获得相应的施工资质和专业技术实力，并切实转变管理和经营模式，以工程公司的角色长期承接实施工程总承包项目。

另一方面，对于很多设计企业来说，由于企业人员、业务和文化与工程企业相差较远，转型成为工程公司并不现实，也未必是最优或最具有竞争力的选择。

尽管目前市场情况不断变化，市场上也有一些设计院始终坚守自己的核心设计业务，尤其是附加值较高的前期设计，发展情况一直不错。而国家的建筑业改革政策除了提出加快推行工程总承包之外，同时也提出培育全过程工程咨询，设计能力正是全过程工程咨询的核心，国际上一些大型的工程顾问公司也是从设计企业转型发展而来，设计企业在这方面未来也将大有可为。

文  | 刘思俣

阳光时代合伙人

基础设施事业部

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END

1. 设计转型总包，企业和人员要一起转