安理会制裁：“钝器”还是重要工具？
联合国安理会制裁不再是过去的“钝器”，自20世纪90年代以来已经演变成一种“重要工具”，以努力在最大限度内减少对平民和非直接目标国家造成负面影响。 ——罗斯玛丽·迪卡洛 |
@联合国图片/ 政治和建设和平事务部副秘书长罗斯玛丽·迪卡洛。
这是主管政治和建设和平事务的联合国副秘书长罗斯玛丽·迪卡洛（Rosemary Dicarlo）日前在安理会制裁问题公开辩论中传达的主要信息；其讲话的重点是关注制裁带来的意外后果，特别是在人道主义背景下。迪卡洛说，目前世界各地正在执行14个安理会制裁机制。
这些制裁措施支持在利比亚、马里、南苏丹和也门解决冲突；遏制几内亚比绍等地违宪的政府更迭；并制止资助中非共和国、刚果民主共和国和索马里武装团体活动的自然资源非法开采。 它们还限制了朝鲜民主主义人民共和国的核扩散活动以及恐怖团体“伊黎伊斯兰国”、基地组织及其附属组织构成的恐怖威胁。
然而，根据联合国政治事务负责人的说法，制裁“本身并不是目的” 。
©联合国图片/ 主管政治和建设和平事务副秘书长罗斯玛丽·迪卡洛。
迪卡洛解释说：“为了有效，制裁应该是全面政治战略的一部分，与直接政治对话、调解、维持和平和特别政治任务相互协调”。
实行有针对性的措施
迪卡洛指出，近年来，安理会试图避免给平民和第三方国家带来不利后果。
例如，就武器禁运而言，人道主义救济所需的非致命设备的进口通常获得豁免。在旅行禁令的情况下，出于医疗或宗教原因或参与和平进程，给予豁免；资产冻结豁免允许支付食品、公用事业或药品费用。
安理会还在索马里和阿富汗设立了长期人道主义豁免，并在利比亚、也门和朝鲜设立了个案豁免。
©联合国儿童基金会图片/ 联合国支持的阿富汗一家诊所里的妇女和儿童。
迪卡洛表示，制裁也在“不断调整”，以应对当地的变化。她强调指出，安理会终止了对厄立特里亚的制裁，并大大缩小了中非共和国武器禁运的范围。 由于这些变化，只有一个会员国报告在过去十年中面临安理会制裁造成的“特殊经济问题”。
过去10年也表明，制裁不仅仅可以限制武器和弹药的流入或武装团体的资金，几乎所有制裁机制现在都试图维护国际人道主义标准。 例如，2020年，遵守人道主义义务帮助从南苏丹军事基地释放了被绑架的妇女和儿童；在刚果民主共和国，它为谈判武装团体释放儿童开辟了空间。
制裁也变得更有针对性，有50多个个人和实体被列入名单。 也门萨那刑事调查局局长苏丹·扎宾就是这种情况，他因冲突中的酷刑和性暴力而受到制裁；以及马里动荡的基达尔地区自称为 “人道主义委员会主席”的艾哈迈德·阿尔巴查尔，他阻碍了人道主义援助的运送。
迪卡洛认为：“仅仅对这种行为实施制裁是一个相对较新和受欢迎的步骤。它的使用发出了一个明确的信号。”
关切和提议
对迪卡洛来说，从全面制裁到定向制裁的演变标志着一场巨变，但人们仍然存在关切。 她说，2017年向朝鲜提供人道主义援助的银行流程陷入崩溃，自那以来，恢复这一流程继续处于困境，这是面临挑战的一个主要例子。
迪卡洛说，“金融行为者和其他服务提供者可能会强加额外的条件，提高他们的成本要价，或者干脆拒绝提供所要求的商品和服务，从而阻碍人道主义援助的交付”。
她认为还可以做得更多，并分享了第2615号决议的例子，该决议于去年底获得批准，旨在设立一项人道主义豁免，以帮助阿富汗人民。
她总结说，“其他制裁机制中类似的长期豁免可能会大大有助于满足平民的迫切需求”。
©联合国安理会图片/ 阿富汗喀布尔，流离失所的家庭面临严冬和食物短缺。
联合国人道主义事务负责人马丁·格里菲思也出席了安理会公开会议。他在发言中强调了为阿富汗批准的豁免，称这些豁免允许行动继续进行。 他解释说，制裁可以是明智和有针对性的，但遵守制裁始终是联合国及其合作伙伴工作中的日常内容。
格里菲斯指出，“它们会影响我们的物流、财务和交付能力。它们可能导致人道主义项目延迟或停滞。有些会威胁到整个平民社会的福祉。” 格里菲思还担任联合国紧急救济协调员。他认为，会员国自己实施的制裁往往比安理会实施的制裁范围更广。
这位联合国人道行动负责人随后谈到了他的一些关切，例如难以与名单上的个人或实体接触，他们有时对整个人口的生活拥有重大控制权。
他还表示，银行和其他商业运营商旨在避免任何处罚风险，可以有效拒绝向人道主义客户提供服务；从事食品、燃料或其他必需品贸易的商业经营者也可能决定谨慎行事，从而导致物品短缺和价格上涨。
©联合国儿童基金会图片/ 南苏丹的一个当地市场。
最后，当相关部委由制裁名单上的个人管理时，制裁可能会限制社会服务的提供和经济稳定——这显然是一个意想不到的后果。 为了缓解这种情况，格里菲思提出了一些可以采取行动的领域。
他要求安理会从一开始就在每一个机制中建立全面的人道主义例外条款，而不是目前“繁琐和低效”的逐案授权程序。 他认为，这些例外应“顺利转化为国家立法”，以减轻人道主义捐助者、非政府组织和私营公司的担忧。
联合国安全理事会
制裁委员会
©联合国安理会图片/ 制裁委员会为联合国安全理事会附属机关。
根据《联合国宪章》第七章，安理会可以采取行动维持或恢复国际和平及安全。根据《宪章》第四十一条，制裁办法包括一系列可供选择的不涉及使用武力的强制措施。自1966年以来，安理会建立了30个制裁制度。
安理会制裁措施形式不一，目标也不尽相同。制裁措施包括全面经济和贸易制裁，以及一些更为具体的定向措施，如武器禁运、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。安理会实施的制裁旨在支持和平过渡，阻止违背宪章的变化，制衡恐怖主义，保护人权和推动核不扩散。
目前，正在进行的制裁制度有14个，集中在支持政治解决冲突、核不扩散和反恐方面。每个制度由一个制裁委员会管理，委员会主席由一个安理会非常任理事国担任。
中国常驻联合国代表张军
在安理会制裁问题公开会上发言
制裁是《联合国宪章》赋予安理会的特殊工具。中方一贯认为，联合国各会员国有义务认真执行安理会授权实施的制裁，同时安理会要始终以谨慎和负责任的态度处理制裁问题。过去二十多年里，安理会制裁机制呈扩张趋势，造成的人道民生负面影响不容忽视，越来越多地干扰了普通民众和第三国正常的经济社会活动。安理会对此没有给予应有的重视。我们要认真思考如何采取措施改进安理会制裁的设计和执行，减少负面影响。中方在此提出以下建议：
制裁是手段不是目的。制裁是为了给政治解决创造有利条件，不能成为外交努力的替代。安理会要克制轻易诉诸制裁或威胁制裁的冲动。
要紧扣核心问题和目标，精准设计制裁机制。要慎重把握强制性措施的力度和范围，把附带损害降到最低。人道援助不应被视为违反安理会制裁措施。
会员国要忠实执行安理会制裁。我们特别反对以确保落实安理会决议为由，对任何国家搞外交施压和胁迫，损害别国主权和安全。
安理会要密切关注并全面评估制裁的人道、经济、社会影响。应要求联合国人道事务协调办公室和部署在制裁当事国的联合国特派团监督制裁的负面影响，及时向安理会报告，安理会应及时作出安排和调整。
应设立透明、标准化、可操作的豁免条款。当前比较普遍的问题是，人道豁免门槛较高，标准不清，申请周期长。对于特定人道机构和人道物资，应设立常设性豁免机制。
遇到特殊情况或不可抗因素时要有特殊安排。比如在当前严峻的新冠肺炎疫情形势下，安理会应积极考虑暂停或放松制裁措施，以利于缓解疫情对社会民生的冲击。
作为一项基本原则，安理会制裁不应是无限期的。今后所有新设立的制裁机制，都应引入“日落条款”。对现有制裁机制，要制定明确可行的退出标准。安理会要进行定期审查，一旦达到标准，就应及时调整或取消制裁。
安理会制裁委专家人选的遴选，要坚持最高专业标准，体现多元性和公平地域分配。要着重提高发展中国家人选的代表性。专家应公正履职，任职期间及离职以后都要保守秘密。
安理会于2000年至2006年曾设立制裁问题非正式工作组，为推动完善安理会制裁做了有益工作。中方建议安理会重新设立一个制裁问题工作组，负责全面审查安理会制裁的人道和负面影响，并提出有针对性的改进建议。
监制：程浩
责任编辑：崔乐怡
实习编辑：赵思雯
资料来源：联合国新闻