【PPP热点关注】融资平台转型与PPP模式推广：相爱不相杀
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引 言
地方政府投融资平台的兴起、衰退、转型与PPP模式的推广有着内在的联系，转型后的投融资平台与PPP模式的推广是互补、合作的关系，而非竞争、替代的关系。
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目地的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等，本质上是政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出来的资产和现金流上可以达到融资标准的公司，但其资金投向不明晰、收支不平衡，把资金主要投向市政建设、公共事业等项目。地方政府融资平台的产生和发展有一定的历史客观必然性。也是我国政府管理与投融资体制的一种创新。但在发展过程中风险不断集聚、问题多多，应一分为二的去看政府投融资平台。其具体发展过程如下。
（一）财权轻、事权重，既想马儿跑又不给马吃草催生了地方融资平台
地方政府投融资平台的出现带有明显的中国经济与财政体制改革发展的烙印，追及溯源，地方投融资平台的产生是由分税制改革引起的，在1994年分税制改革后，地方政府财权轻、事权重，而旧《预算法》和《担保法》约束政府融资，此背景下以基建促经济的导向催生出了地方政府投融资平台。
自改革开放至1994年期间，国家财政收入占GDP的比重持续下降，在这种情况下，国家财政层面迫切的需要一系列有针对性的改革，从而摆脱困境。在这一背景下，1994年我国实行分税制改革，将税源较为集中且规模较大的税种集中至中央财政，中央财政收入明显上升，而地方财政收入在全国财政收入中的占比迅速下降。
尤其是2008年以后为应对金融危机以及经济增速减缓的压力，地方政府对基建类的投资出现大规模的增长，背后深层次的原因在于中央推出“4万亿”投资计划用以刺激宏观经济保持平稳增长，但除了中央财政外，地方各级政府需配套1.25万亿资金。为满足财政刚性支出的需求，地方政府迫切需要通过外部融资解决资金压力，由此造成了地方财政收入支出缺口的增大。
从上图可以明显看出1994年后地方政府收入与支出缺口不断增大，财政赤字不断增加。原因在于1995年起实施的旧《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向商业银行借款的能力，地方政府直接负债的可能性完全被剥离。地方政府部门直接与间接融资渠道受限、经济增长所带来的融资需求不断增加，在这双重压力下，地方政府开始设立融资平台，通过划拨土地、股权、规费等资产等方式，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，将资金投向基础设施建设、市政工程等项目。
（二）投融资平台的三阶段 ：贷款、信托、城投三分天下，城投风景独好，再至盛极而衰、风光不再的转型期
1银行贷款、信托、城投债形成投融资平台资金来源的三驾马车
从以上分析可知投融资平台进行基础设施融资由来已久，但是发挥主导作用则是2008年后。中央推出“4万亿”投资计划用以刺激宏观经济保持平稳增长，但地方各级政府需配套1.25万亿资金，为此2009年初人行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，在这一背景下，地方投融资平台举债规模暴增，其投融资模式为：政府以自身信用及项目收益作为偿债担保，通过融资平台的名义进行银行贷款、信托、城投债等外部融资，然后将资金投向基础设施建设投资、土地开发等项目，同时通过土地或现金注资、财政补贴等方式支持融资平台项目建设，项目完工出售后形成的收益，除返还融资平台成本和管理费外，剩余部分形成地方政府财政收入并注入下一轮项目建设中。具体模式如下：
2银行贷款、信托融资受限，城投债风景独好
由于地方政府投融资平台融资状况很不透明，风险持续累积，因此2010年以后银监会对融资平台贷款风险的监控不断加强，各种监管意见不同出台，限制新增地方政府融资平台借款，信托投资渠道也受到监管政策影响收紧，如国务院、财政部、发改委、人民银行和银监会先后出台国发[2010]19号文和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号文）阻断了政信合作模式，在这一背景下，城投债的发行大行其道，其发行规模从2008年的不足1000亿增加至2014年的1.8万多亿。
3风光不再、融资平台步入转型期
至2014年城投债的规模达到1.8万多亿元后，地方债务风险持续累积，为此43号文出台，不断强化对地方债务管理的力度，理论上新发的城投债不再属于政府债务，在此背景下，地方政府投融资平台步入衰退转型期。
（三）问题多多的投融资平台开始转型、PPP模式兴起
1投融资平台风险高企、各项监管及新预算法的实施逼其转型
从2008年以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，在这一过程中也出现了不少问题，主要问题有以下几方面。
第一，政府担保过多，融资平台负债过高、资金投向不清晰。项目多与政府担保多是政府投融资平台的主要特征，这容易形成政府有名无实的担保，导致政府违规行为频发。另外这些投融资平台负债率高企，负债率普遍超过80%或者更高，偿债能力低下。除此之外在实际操作中，投融资往往是平台公司统借统还，责任主体不清晰，资金投向不明确，实际上脱离借款人监控，如果出现偿还问题，难以追责到人。
第二，增加了政府的隐性负债。投融资平台的贷款等通常以地方政府信用及偿债能力做担保，其天然具备预算软约束。在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了最后还款人的角色，风险十分容易转移到中央财政上。
第三，从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台大规模借贷的行为，制约了宏观货币政策的调整空间。高速增长的信贷通过投融资平台大量投向中长期基础设施项目，使银行贷款集中度显著提高，贷款期限延长，倒逼中央实行宽松的货币财政政策，不然启动的一系列大型基础设施项目可能会因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”。
第四，城投债出现违约，自2014年至2016年4月，人们印象中城投债刚性兑付的神话破灭，2014年“超日债”及3起中小企业债发生违约，2015年共有7起公募债相继发生违约事件，另有"12东飞01"多起中小企业私募债发生违约。另有多起债券级别大幅下调的信用风险事件发生，如“11蒙奈伦”、12舜天债等，2016年城投债违约进入高峰期。
在融资平台债务风险高企的同时，PPP模式获得中央和首肯与推广，2015年1月1日，预算法新规开始执行，规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神，可以说，预算法新规促进了PPP模式的推广与融资平台的转型。
2PPP模式获得中央肯定，逐渐兴起
2014年10月颁布的“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”这实际上为地方投融资模式的转变和PPP模式的发展埋下了种子。2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。示范项目是由各省财政部门推荐，财政部组织专家评审选出的，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面，以存量项目为主，且多已投入运行。
从2015年6月到2015年12月，在中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵PPP热潮。第一，几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。第二，签约的好项目越来越多，一些经典项目产生了一定的示范效应，形成良性循环，加快了签约速度。第三，一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激了PPP发展。
2016年一季度PPP继续快速发展，取得了丰硕的成果。截止一季度末，财政部PPP入库项目7110个，投资需求82750亿元，其中已有348个项目进入执行阶段，4个项目已正在移交，占项目总数的5%，签约金额已达4954亿元。经过两年的发展，PPP模式进入井喷式发展阶段。
（四）投融资平台与PPP模式是合作而非竞争，是互补而非替代的关系，二者均是管理与融资的方式
1一分为二去看待融资平台的问题
对融资平台的问题应当一分为二的去看待，不能一棍子打死。融资平台的兴起有其特殊的原因，在过往中也为我国经济的增长与稳定发挥出了重要的作用，目前正在转型中， 虽然新《预算法》实施后，地方投融资平台的融资功能被剥离，但仍有一部分融资平台可以自负盈亏、现金流充足，其收入可以覆盖负债，作为一种已经发展得相当成熟的平台，具有其一定的优势，自然重新承担起地方政府稳增长、促投资和解决城镇化资金缺口的重任，相信这些融资平台转型后仍能发挥稳定经济增长的作用。
2转型后的投融资平台对PPP模式的推广意义重大
不须讳言，PPP模式会得到大力推广且发展迅速，但从其规模总量上及其发展前景看，其仍只是地方基建及市政建设的补充手段，2016年2月2日，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提到鼓励成立城镇化投资平台，从相关内容可以看到，从对融资平台继续扮演地方政府融资角色的消极态度到略积极的态度。因此PPP模式与原有的投融资平台是合作而非竞争，是互补而非替代的关系，二者均是我国现行政治经济体制下的管理与融资方式。
3转型后的投融资平台可以社会资本方的身份参与PPP项目
2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，进一步阐释了推广PPP的重大意义，并对实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组织实施进行了详细的说明，另外还放开了融资平台参与地方政府PPP项目的限制，规定已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。
（一）作为社会资本直接参与
2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，并得到国务院的转发，表明PPP已上升到重要战略地位。指导意见进一步阐释了推广PPP的重大意义，并对实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组织实施进行了详细的说明，便于统筹协调PPP项目推广实施。值得一提的是，《意见》放开了融资平台参与地方政府PPP项目的限制，规定已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。因此在PPP模式推广实践中一些转型后的融资平台已经作为社会资本方参与PPP中，如丽水盆地易涝区防洪排涝好溪堰水系整治三阶段工程项目，工程位于丽水市主城区，工程内容包括：社后溪新建河道1726m，长坑新建河道475m，青林暗河整治长度为1046m，长寿暗河整治长度为621m。工程永久占地137.39亩，临时占地59亩。施工期为11个月。工程概算投资为28874.44万元，其中工程部分10737.51万元（含工程建设其他费用1088.68万元），征地及环境部分18136.93万元。SPV结构：浙江省基础建设投资集团股份有限公司与中国水利水电第十二工程局有限公司联合体出资95%，政府指定机构出资5%组成项目公司。从其SPV结构中可看出一些原有的政府投融资平台便以社会资本方的身份参与PPP。
（二）作为政府代表方参与
原有的政府投融资平台作为政府代表方参与PPP的模式比较常见，如济青高铁潍坊段，便是由潍坊市金融控股集团与中邮证券合作，共同设立济青高铁（潍坊段）PPP项目SPV公司--潍坊高运建设发展有限公司。SPV公司是为该项目成立的特殊目的公司，负责协调组织济青高铁（潍坊段）PPP项目沿线市区的征地、拆迁以及资金的筹集、拨付和监管工作。
（三）作为担保方参与
转型后的投融资平台作为担保方参与PPP模式也较为常见，主要参与方式是以其自身的经营性收入作为政府方的担保，在PPP项目实施过程中若政府未能履约，便以自身的经营性收入作为投入资金，补偿给社会资本方。
（四）以参加产业投资基金或PPP基金的形式参与
这种形式主要有三种，在这三种政府均是委托原有的投融资平台作为政府的代表方，与社会资本方合作成立产业投资基金或PPP基金，然后再投入到基础设施建设或项目中，具体形式如下。
模式一：“政府委托投融资平台+金融机构”，这种模式一般为省级政府委托投融资平台代表政府与大型金融机构合作成立母基金，再由各地申报项目，经金融机构审核，母基金做优先级，地方财政做劣后级，成立子基金。
模式二：“金融机构+地方投融资平台”，二者合作发起设立有限合伙基金，这种模式的融资结构由金融机构主导，一般由金融机构做LP 优先级，平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。
模式三，参与产业投资基金或PPP基金。一些企业实力雄厚，管理与运营能力一流，为与政府对接项目或参与到以政府为主导的项目中，在与政府达成框架协议后，会与投融资平台合作成立有限合伙基金，对接项目。具体流程一般为企业与投融资平台合作成立产业基金，再与地方政府或地方国企合作成立有限合伙形式的产业投资基金，该产业投资基金对外募集资本，并以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，地方政府根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。
（一）投融资平台与PPP结合的问题
投融资平台与PPP结合虽然能起到增信等作用，但仍存在不少问题。第一，鱼目混珠现象严重，一些投融资平台转型成功，自身的债务不多且其经营性收入足够覆盖负债，参与PPP项目无可厚非，但一些投融资平台仍希望借助PPP名义保留为地方政府融资功能，或借PPP之名，成立一家子公司再与社会资本合作成立新公司参与PPP项目，为政府融资。第二，角色定位不明晰，由以上分析可看出，一些转型后的投融资平台即可以作为社会资本方参与PPP项目，又可以作为政府代表方参与PPP项目，还可以作为政府的担保方，角色完全处于混乱的状态。第三，权责利不清，转型后的融资平台仍易受当地政府主导，其资金投向是以公益为主还是以盈利为主并无明确导向，权责利不清。
（二）防范措施
1合理定位地方政府投融资平台角色
一些转型后的投融资平台其经营收入可以覆盖负债后，可以参与PPP项目，但角色应明晰，不能既可以作为社会资本方参与PPP项目，又可以作为政府代表方参与PPP项目，还可以作为政府的担保方，角色完全处于混乱的状态。要合理定位其参与方式与角色，明确其参与的领域与方式，如基础设施的建设，民企可以做的，便让让民企做。民企做不了、做不好的再由政府做，或规范的投融资平台做。
2充实实收资本、健全公司法人治理结构
应对地方政府平台的资本金状况进行检查，同时健全公司法人治理结构，在其参与PPP项目过程中，明确其信息披露机制，包括其资本金状况，负债规模、承担建设项目的基本情况与参与方式等。
3明晰地方政府对投融资平台的权责利
建立健全地方政府对投融资平台的权利与责任，对本地PPP项目，其投融资平台是否可参与，参与方式与角色均应有明确的定位，不能出现一个PPP项目本地的投融资平台作为社会资本方参与，地方政府又对平台的运营负债负有兜底责任的现象。
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