【观点】曹远征| PPP在中国：从开发区、地方融资平台到PPP模式
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来源：中国人民大学出版社
中国是一个发展中的经济体。由于其经济发展的后进性，基础设施供给能力相对薄弱，而由于其经济发展的快速性，对基础设施的需求十分强劲，两者之间形成鲜明的反差。受这一基本国情的制约，新中国成立后，基础设施建设及其服务完全依赖于政府的能力。
部分是要形成政府的保障能力，更重要的是加速工业化，实现赶超，为此中国采取了动员性的即高度集中的计划经济体制。反映在宏观方面，是用指令性计划取代竞争性的价格机制来配置资源；反映在微观方面，是用行政性生产单位取代优胜劣汰的自由企业制度。而基础设施领域相关制度安排不仅是这个体制的集大成者，同时也是这一体制运行的基础条件。通过基础设施的准政府的行政事业垄断经营，可以进行价格控制，并以此不计成本来支持赶超性的工业化。先工业后农业、先投资后消费、先建设后生活成为基础设施投资和运营的基本方针，其结果必然以低廉的价格保障工业，以低劣的质量服务社会，于是，当时中国的城市是一种半城市化，呈现出这样一番景象：在宽阔马路的一边是高大厂房的生产区，在马路的另一边则是“干打垒”构成的简陋生活区。这种景象在新兴工业基地的典型代表是大庆，在老工业基地的典型代表是沈阳铁西区。
高度集中的计划经济体制在促进经济发展的同时，也存在严重的弊端。反映在基础设施方面，长期依赖政府的财政。不仅资金来源单一，建设投入不足，而且由于价格不能补偿成本，亏损严重，随时威胁着经营的可持续性；准政府事业垄断经营，政企不分、政事不分，承担大量的政府义务。不仅社会负担重，运营效率差，而且由于长期的行政垄断，服务意识淡漠，并滥用垄断权力，霸王条款屡屡出现。改革成为历史的必然。
改革既然起步于高度集中的计划经济体制，其逻辑和实践起点首先就是减少集中度，表现为行政权力尤其是决策权力的下放。在中央与地方关系上体现为简政放权，地方政府有更大的决策权；在政府与企业的关系上体现为放权让利，不仅企业有了经营自主权，而且还有利润留成；在企业与职工的关系上引入奖金制度，允许干好干坏不一样；在国家和农民的关系上，废除了粮食的统购统销，取消了人民公社制度，实行家庭联产承包责任制度，在农民经营自由的基础上，鼓励农民多劳多得。
这一系列制度性的放权安排，使中国的城市化道路开始摆脱传统模式，相应地引致了基础设施领域制度安排的变迁，表现在以下三个方面：
第一，在以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革中，农民可以自主投资、自主经营，使中国的工业化不再是国家主导的工业化，而呈现典型的亚洲工业化特点，即一些富裕农民受工业化规律支配而投资于工业，乡镇企业蓬勃发展，其聚集发展改变了原有的城市布局，小城镇开始涌现。与此同时，城镇建设资金也不依赖于财政拨款而多采用集资、入股等所谓自筹资金的方式安排。从某种意义上讲，这是中国最早出现的政府制定规则、民间投资运营的具有典型意义的PPP模式。
第二，原有的城市是国有企业的聚集地，在以乡镇企业为代表的非国有企业的激烈竞争中，国有企业业绩普遍不佳，甚至亏损严重。这不仅极大地影响着地方财政收入，而且因工人下岗，就业形势严峻化迫使地方政府必须招商引资。为吸引投资者，“三通一平”的基础设施就成为基本条件，而老城区改造成本较大，于是多采用在老城区旁建新城的方法，开发区模式由此而大行其道。这是一种具有中国特色的变种形式的PPP。政府不仅制定规则，而且作为主导方参与基础设施投资，负责运营。社会资本更多的是在资本层面上参与，通常只表现为财务收益上的固定回报。
第三，简政放权为上述城市化发展提供了充分条件。20 世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的广泛发展，从农村动员经济剩余的途径已经堵塞，与此同时，随着对国有工业企业的放权让利，以利润为基础的财政收入又呈下降趋势。前后夹击，动摇了原有的财政基础，财政体制不得不改弦更张。1984年后，一方面在财政收入上开始推行“利改税”，另一方面在财政支出上开始推行“拨改贷”，与此同时，在政府间关系上开始推行“分灶吃饭”，即中央和地方各自承担本级财政支出。财政体制的这一变动，为地方政府满足本级财政支出而组织财政收入奠定了前提条件。长期在高度集中计划经济体制下所形成的工业化和城市化脱节，造成了城市化欠账，再加上农村剩余劳动力转移就业的压力巨大，迫使地方政府必须以极大的努力去组织收入以满足支出。预算外收入由此产生，而且增长迅速，并日益成长为政府基础设施建设最主要的资金来源，在基础设施供给大幅增加的同时，继续沿用着传统准政府事业经营的体制模式。
制度经济学研究表明，制度变迁有“路径依赖”的特点。一旦初始条件给定，制度演进会在初始条件所规定的发展可能性空间展开，并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。在中国的城市化中，20世纪80年代由决策权高度集中到决策分散这一放权安排，改变了初始条件并引致上述三个方面的变化，而这些变化中都暗含了一条共同的路径——可以不用正规的财政资源（由税收构成的一般性财政收入）来实现城市发展的资金安排。并且随着时间的推移，在各地方的相互竞争和模仿下，这一路径日渐清晰起来，这就是土地批租制度，即通过生地变熟地来使土地增值，进而通过变现来筹措资金。除用于基础设施建设和讨偿债务外，还可以以地养地，滚动开发。“土地财政”的基因由此奠定。
1988年，国家开发银行与芜湖市政府在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”，即把若干个单一的城建项目打包，由市政府构建的融资平台作为统借统还借款法人，由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。2000年，国家开发银行与苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式，创造出一种崭新的制度安排，即政府出资设立商业性法人机构作为基础建设的借款机构，使借款方获得土地出让项目的收益权，培育借款人的“内部现金流”；同时通过财政的补偿机制，将土地出让收入等财政型基金转化为借款人的“外部现金流”，两者共同发挥作用，使政府信用有效地转化为还款现金流。这就是人们所熟知的“地方融资平台”模式。
地方融资平台是原有的开发区模式的演进形式。与传统的基础设施的准政府事业经营体制相比，地方融资平台本身就是经营主体，负有自负盈亏的责任承担、筹措资本偿还债务的义务，并因此是准商业化的企业法人。也正因为如此，不少地方融资平台及基础设施经营单位尝试引入民间力量参与投资和经营，诸如承包经营、租赁经营、合资建设、政府采购等多种政府和社会资本合作形式开始涌现。但是与典型的PPP相比，它由政府主导，其治理结构更类似于政府，而与商业组织有重大区别。由此，尽管参与其中的社会资本有投资权、经营权及收益权，但常常难以得到有效的保障，从而被广为诟病。
毋庸置疑，由开发区模式演变而来的地方融资平台是改革开放以来基础设施建设的创新尝试。它跳出了完全依赖政府出资、受制于政府能力的窠臼，动员社会各界参与，集资办基础设施，有力地促进了基础设施的发展。与此同时，必须指出的是，这种以地方融资平台为骨干的基础设施投资运营，尽管有某种PPP的味道，可毕竟因政府主导，商业考虑欠缺，在基础设施建设突飞猛进的同时，其不可持续性也日益显现，并集中反映在其债务负担的加重上。特别是在2008年，为抵抗全球金融危机带来的经济衰退，中国启动了4万亿元的经济刺激计划，新建、在建的基础设施项目大幅增加，除财政投资外，更多地方政府采用了负债经营的办法，地方融资平台模式备受青睐。与此同时，金融系统对城市基础设施投资的信贷约束大大放松，也为负债投资提供了方便条件。数千家政府性公司的资产负债表迅速膨胀，负债规模急速上升。
不断增加的地方融资平台以及不断攀升的地方负债规模令人担忧。面对不断到期的地方应付债务，国内外金融市场十分警惕。更大的疑虑在于，现有的基础设施融资模式基于这样一个假设：在中国快速、持续的城市化进程中，城市的土地价值将在相当长一段时间内处于上涨趋势。地方政府的债务融资可以依赖土地储备作为抵押品，并以土地升值作为还款来源。但是随着中国人口老龄化程度的加深，中国土地的城市化高峰已过，房地产刚性需求将呈下降之势，房地产价格还会持续上涨吗？
“痛定思痛”，正是由于地方融资平台不可持续性开始显现，依靠它来投资运营基础设施的可靠性令人生疑。它促使人们反思，开始向新的方向张望。我想，这是成书于十余年前《PPP革命》一书在中国再次畅销的原因。
真正的PPP模式有何不同？
政府和社会资本合作（Public Private Partnerships, PPP）是一种涉及基础设施的制度安排形式。所谓PPP，其本质是充分发挥政府（公共）部门和私营部门各自的禀赋优势，进行相互合作的制度安排。在这种制度安排下，产业运营由私营部门主导，不仅发挥了资金筹集和管理方面的优势，而且由于其明晰产权结构中内在的激励性而具有更敏感的市场边际效应能力，从而明显地提高了基础设施的经营效率。与此同时，在这种制度安排下，政府部门因其拥有制定规则的权力，可进行不完全对称性的制度设计和安排，特别是在市场准入、价格形成和公共服务方面监管和督促运营企业为社会提供不间断的物美价廉的产品和服务。从这个意义上讲，这种兼顾效率和公平的互补性的关系，正如《PPP革命》一书的副书名所示，是一种旨在增加基础设施供给的“政府和社会资本合作”，显然，这是对政府与私营部门或对立或从属的传统关系的革命，是制度的创新。
PPP 的实质在于充分发挥政府（公共）部门和私营部门各自的禀赋优势，兼顾效率和公平的互补性合作，核心在于公私的伙伴关系，只有公私两方处于平等地位才可以成为伙伴，也才有真正意义上的合作。反思依靠地方融资平台来投资运营基础设施，其弱点也正在于此。尽管这种模式不再与私营部门对立，从而有别于传统的依靠政府出资、准事业经营模式，但是，毕竟还未脱胎换骨，仅演进为政府主导、私营部门从属的关系，与真正的伙伴关系还相去甚远。也正因为如此，其投资理念、运营原则、项目管理与纯粹的商业考虑明显分野，并在项目实施时不断产生冲突。商业的不可持续性导致了基础设施现有投资运营模式的不可靠性。从这个意义上讲，构建公私伙伴关系是PPP模式在中国健康发展的真谛，是基础设施管理体制和投资运营机制改革的关键。
目前，在中国发展基于公私伙伴关系真正意义上的PPP模式的条件已经成熟。一方面，随着中国经济的转型升级以及居民收入的持续提高，对基础设施质量和服务的需求日益旺盛，并且范围日趋广泛，不仅是“硬”的基础设施，而且扩展到诸如文化、教育、医疗、体育、环保、 养老等为数众多的“软”的服务领域。而这些领域，投资门槛低而质量要求高，需求个性化而呈现多样性，市场变化快而需灵敏度，私营部门具有天然的适应能力，成为PPP大发展的有利环境。另一方面，随着中国进入工业化的中后期，以投资驱动经济增长的历史使命告一段落，中国政府职能也因此由建设型政府向公共服务型政府转变，由此决定，在政府与市场的关系上，市场开始起决定性作用。提供公平竞争的制度环境并加以监管执行成为公共服务型政府的第一要务，反映在基础设施建设方面，市场准入、价格形成和不间断地提供公共服务的专业性监管体系和能力正在建立，开始为PPP健康发展提供制度保障。
（本文作者曹远征教授为中国银行原首席经济学家，摘自《PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作》再版序，有删节。）
《PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作》
曹远征、王守清、肖光睿
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