【独家】从政府投融资平台到城市综合运营商

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作者简介：王广庆，工商管理硕士。研究方向：城市发展、城市投融资、区域开发与产业规划、集团管控、区域人才战略等。曾参与编著《职业经理》一书。 先后主持参与项目：《日照市城市建设投资有限公司投融资规划》、《西宁西山风景区及周边地块综合开发概念性规划》、《沧州生态园ppp运作与实施》、《济宁市颐养谷养老产业综合开发策划方案》《含山经济园区投融资规划及项目融资》、《日照市城市土地综合开发规划》《海南槟榔产业园及度假地产项目投资可行性报告及商业计划书》、《锦州世博园改造提升前期策划方案》《2012两岸四地领导人才论坛——政府与企业战略性开发研讨会发文》《江苏省科研创新计划项目》等。现任华信基业集团政府平台事业部总经理。主要负责各地政府及政府平台的投融资、项目运作、资金引入、管理咨询等相关业务。

当前，我国正进入城市化发展的新阶段，城市建设规模日益扩大、项目投融资和工程建设任务繁重。基于我公司对城投公司的发展情况以及自身多年来在实践经验、理论研究方面的积累，我们认为，目前各地的城投公司都承担着地方政府投融资平台的重要职能，具有政府部门和国有企业双重角色。

但此类公司大都不具备真正意义上的市场经营主体地位，缺少自营收入和盈利来源，导致债务高企，背负着项目融资、工程建设和欠债还贷的三重压力。受43号文等有关政策影响，城投公司持续发展已非常困难，项目融资和企业运营发展受到很大影响。城投公司必须以强烈的危机意识和发展意识，积极应对新形势、新变化，改革企业体制，实行政企分开，完善法人治理结构，使公司成为独立的市场经营主体。要努力扩大经营性项目规模，增强企业盈利和偿债能力；要积极构建经营性的政府融资平台，创新市场化融资途径，促进企业从投融资平台建设、项目建设经营到内部管理全面转型，加快向城市运营商的发展目标迈进。

城市运营商是城市化发展时期，政府与市场之间必不可少的中间环节。它承政府之上，启发展商之下，围绕政府城市化建设的总体目标，对所在的区域统一规划与布局，整合各类城市资源，以市场化运作的方式进行投资、建设和经营，使开发项目成为城市发展建设的有机组成部分，用政企、银企、银政合作的全新金融合作模式，去打造一个新的区域乃至城市，达到社会效益与经济效益的双重目标的实现。城建项目由政府直接投资兴建，转为以城市运营商为平台，进行市场化运作向社会融资，这是符合市场经济发展规律的必然趋势。

“十三五”期间，城投公司须加快推进企业向市场化、资本化、集团化转变，努力构建以市场化运营为主，政府代建项目和自主经营项目良性互补的综合性国企集团，使城投公司成为符合未来城市发展模式、具有领先优势和辐射带动作用的新型城市运营商。

一、当前城投公司的发展模式及现实困境

（一）目前城投公司的发展模式

目前，大部分城投公司的发展模式为：政府通过划拨土地等资产，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，辅之以财政补贴、财政担保等作为还款保证，以此作为平台，广泛吸引银行贷款和社会资金，投入地方基础设施建设，解决资金缺口。

在此模式下：

1、城投公司能够帮助地方政府突破经济建设中资金短期不足的瓶颈，在政府指导下，完成项目的融资、建设乃至经营，为各类项目建设提供了“合理”途径。

2、从偿债来源看，城投公司一般是以地方财政资金作为偿债资金来源。

3、城投公司资产不能按价值规律实现价值循环。城投公司投资建设所形成的各类基础设施和社会公益项目大多属于非经营或准经营项目，无法形成偿债来源或者无法完全满足偿债需要，但通过市政基础设施和投资环境改善，可以使周边土地实现增值，并吸引企业入驻获得税收，因而从地方政府大的循环上来看，在较长的期限内是可以实现平衡的。

（二）城投公司发展中面临的困境

但鉴于中国城市的飞速发展、城市规模的不断扩大以及目前城投公司的经营状况，我们认为，城投公司未来的可持续发展还面临如下困境：

1、盈利能力弱、财务状况差：靠财政补贴实现盈利，盈利水平很低，甚至长期亏损。自身资产负债率通常很高，普遍超过财务风险警戒线，资产质量不断下滑，部分开始出现偿债困难。

2、融资压力巨大。由于近年来政府大规模的城建投资计划不断上马，城投公司承载的融资压力巨大。

3、融资渠道狭窄，融资成本高，持续融资能力有限。由于净资产规模有限，缺乏良好的财务状况，大部分城投公司缺乏持续的融资渠道，也难以借助公开市场做大做强，城投公司可持续发展能力普遍较弱。部分城投公司往往因单个或某类政府投资项目而设立，仅承担该投资项目的融资及建设职能，按照政府要求进行投资和建设，没有经营性资源，也缺乏持续经营动力。因此，在实际运作过程中，许多城投公司缺乏自身造血功能，仅仅承担政府投融资平台职能，资金使用效率偏低，缺少对企业长期经营的战略考虑。

二、促进城投公司转型与可持续发展的举措

（一）强化资本运作，壮大投融资平台

1、扩大融资资产规模，不断增强资本实力。依托政府在充实优质资产和财政性资金注入等方面的支持，利用土地开发、特许经营、城建配套设施、市政道路等资源，以多种方式引资合作，提高优势资源的开发、经营和利用价值，变资源为资产，不断扩大融资平台净资产规模，提高投融资能力，降低企业负债率。

2、创新融资方式，拓宽市场融资渠道。改变以银行贷款为主的传统融资模式，大力推进市场化直接融资。建立城市基础设施建设股权基金，发行企业债券，尝试采用金融租赁、信托基金、上市等多种方式直接融资，加快金融创新步伐。

3、加强土地资源整合运作，变土地资源为资产资源。依托政府支持，建立公益项目土地补偿机制，不断扩大对土地资源的整合规模，加大整合力度，对具备条件的地块进行深度开发和经营，归集土地资源收益，为城市化建设提供资金保障。　

4、做实融资平台，强化资本运作和资产经营。成立下属土地置业、投融资和资产管理等业务平台，发挥国有企业在利用土地资源、政策资源、市场资源和企业资源、项目资源等方面的优势，盘活存量资产、搞活增量资产、整合优良资产、激活无形资产，实现城市资产资源资本化。

5、建立监管防范体系，增强金融风险防控能力。坚持对项目投资进行科学决策，优化资产结构，提高资产质量，适度规模举债，达到项目资金动态平衡。加强对公司的国有资产管理，重点抓好货币资金、固定资产、对外担保、无形资产等方面的管理与控制。建立健全投融资的风险识别、评价分析和防范体系，加强财务监管，规范公司运作，提高金融监控和风险预警能力，及时防范和化解投融资风险。

（二）完善法人治理结构，建设专业化城建团队

1、改革创新企业机制，完善法人治理结构。实行董事会领导下的总经理负责制，建立政企分开，产权明晰，层级简明，资本充裕，资产优良，管理规范，风险可控的现代企业管理制度。

根据不同项目组建专业化的下属公司，形成集团化的组织运行体系。不断健全完善公司各项制度，改革薪酬分配制度和绩效考核办法，强化激励机制和竞争机制，构建起科学、规范、严密、高效的组织运行体系和经营管理制度，提高现代化管理水平。

2、大力引进培养高素质金融、工程和管理人才，充实加强投融资、项目开发、工程建设管理、资产运营等方面的技术力量。加强全员培训，提升员工素质，优化人才结构，发挥人才作用，形成国营企业的人才优势，为公司可持续发展提供智力支持和团队保障。

（三）提高项目建设和经营管理水平，创造良好效益

1、建立并实行重点工程、重点项目责任制。按年度分解目标任务，落实责任主体，明确各个项目进度和质量要求，科学调度全面推进，加强督导检查。完善质量管理体系和监控机制，规范项目施工流程，提高施工管理水平，实行全员、全过程、全方位安全生产控制，确保施工质量、进度和安全。

2、积极调整结构，搞好项目开发经营管理。通过对不断增加的经营性资产的经营滚动发展，扩大有效资产规模，不断增强城建项目开拓经营能力和企业盈利能力，提高国有资产的引领和拉动作用，树立城投公司的品牌效应。对公益性项目以政府回购方式取得土地、资金和政策补偿，建立起借、用、管、还的良性循环机制，在实现社会效益的同时自求收支平衡；对经营性项目，搞好策划开发和经营管理，拓展经营领域，延伸产业链和服务功能，增加公司长期收益，增强公司开发建设实力，奠定城投公司的市场主体地位和市场化融资基础。

3、瞄准城市建设重点区域，谋划储备一批建设项目。主动介入，超前谋划，努力搭建好政府与市场和企业之间的桥梁，与央企和大型国企、民企加强各方面的合作，共同策划、组织和实施项目开发。全面提高城建项目的开发运作和规划建设水平，扩大公司经营规模，增强企业发展后劲，取得经济效益、社会效益双赢，加快城投公司向城市运营商的转型发展。

三、城投公司转型期发展模式浅析

转型期的城投公司，其未来发展都将面临如何重点解决发展过程中的产业链延伸，公司可持续经营以及现代化管理等三大问题。

（一）实现产业链的延伸

城投公司在顺利完成政府交给的投融资建设任务，推动城市发展的同时，需要通过自身的发展，实现资产保值增值。从城市的发展方向来看，随着城市经济从“要素驱动型”向“效率驱动型”再到“创新驱动型”的发展，基础设施硬件建设总会达到相对饱和的状态。城投公司应该紧跟城市发展阶段，从服务城市基础设施硬件开发，逐渐过渡到区域综合开发，再到城市软件配套“现代服务业”经营开发，从基础设施投融资平台，逐渐演变城市基础设施综合运营服务商，到服务城市竞争力提升的“城市发展综合服务商”。 

通过产业链的延伸，城投公司在保持现有核心职能的基础上，业务循环逐步扩展，力争涵盖投融资平台“四大核心任务”，即“投资建设”、“融资创新”、“城市开发”、“资产经营”，在不同发展阶段，布局不同的业务发展群落。一般来讲业务群落的第一层面是拓展并确保核心业务的运作，能为企业带来稳定业务营运收入和现金流，培育相关经验和技能，确立经营概念和经营模式；第二层面是通过发展新业务，进入城市开发板块，通过新业务的快速增长，与第一层面业务形成良性循环；第三层面是开创未来的事业机会进入新兴业务板块，创造未来5-10年有生命力的业务，能够与一二层业务互动，形成独特竞争力。如何调整产业结构，实现发展转型,还需要在细节问题上不断摸索研究。

（二）保证发展资源的可持续

这里说的发展资源的可持续包括三方面：第一方面指的是资源储备可持续，包括项目、土地、资金、人员和智力资源储备；第二方面指的是资产结构和管理方式清晰，可持续，即做到分业经营，分类指导，分级管理；第三方面指的是资产经营的可持续，通过战略投资与资产经营的互动，加强投资分析与投资决策，加强从工程设计到实施的全程成本控制，通过有效经营管理计划与控制，保证合理资产总量和收益水平，加强经营结果与前期对比和项目后评估，建立资产处置与资产重组机制。

（三）优化管理，提升能力

管理能力的提升，是现代企业打造百年基业的必由之路，也是城投公司由政府特定目的型公司向一个真正的市场化企业转型，实现可持续发展的基本前提。企业的能力除了天生的资源禀赋能力，例如与政府的关系、区位发展优势以外，竞争的主要能力都来自于后天培育，这些能力包括如：

通过梳理内设部门组织架构，适应发展需要，明确管辖权属，形成线路清晰、责任明确、专业纯粹的管理脉络，并完善体制机制。完成制度流程建设阶段性目标，初步形成内控风险管理体系，做好风险防范工作。强化考核机制，落实岗位职责，以能力定位置；量化指标体系，以责任心、执行力定收入；完善激励制度，全面提高集团各管理岗位的工作绩效。加强“熟前期、懂管理、会理财”的综合性人才培养，提升干部专业技能，培育学习和创新环境，促进企业智力资源的积累。

我们希望，转型后的城投公司将具备较为完善的公司运作机制，融资平台的功能得以充分发挥，对下属企业的产业规划和布局形成框架，建立起规范的公司治理结构，成为资产规模大、专业化水平强、市场影响力显著的公司，在肩负基础设施建设及战略性投融资任务的同时，自身价值得以充分的体现，形成产业投资与资本运营的良性循环，实现从政府投融资平台到城市综合运营商的转变。

特别感谢

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