【独家】此篇致敬113号文——简述519各阶段需完成的任务

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作者简介：

薛然  河北润扬项目管理有限公司，技术总监，咨询工程师（投资）

胡志辉  河北润扬项目管理有限公司，副总经理，咨询工程师（投资）

众所周知，在2014年11月29日财政部金融司发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）文，附件1为“政府和社会资本合作项目操作流程图”，把PPP项目的全生命周期划分为5个阶段，19个步骤，江湖人称“519”流程。

本文简述PPP项目从项目识别阶段一直到项目移交阶段，各阶段中每个步骤需要完成的任务，以供政府、实施机构、财政部门和社会资本参考。

一、项目识别

1、项目发起

政府发起（主）：财政部门应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

社会资本发起（辅）：社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

2、项目筛选

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

3、物有所值评价

PPP项目的物有所值评价报告需按照《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）文相关要求编制。项目本级财政部门会同行业主管部门组织召开专家组会议对报告进行定性评价，定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价：是否降低项目全生命周期成本。

4、财政承受能力论证

PPP项目的财政承受能力论证报告需按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）文相关要求编制。确保每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超过当年财政收入的一定比例。

二、项目准备

5、管理构建组建

县级以上人民政府需建立专门协调机构负责项目评审、组织协调、监督监管等；政府授权PPP项目的实施机构负责准备、采购、监管及移交等。

6、实施方案编制

实施方案应包括如下内容：

（1）项目概况：基本情况、经济技术指标、项目公司股权情况等。

（2）风险分配基本框架：原则上政府承担法律、政策及最低需求风险；社会资本承担商业风险。

（3）运作方式：根据113号文，运作方式包括但不限于委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）。

（4）交易结构：项目投融资结构、回报机制及相关配套安排。

（5）合同体系：项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同及保险合同等。

（6）监管架构：授权关系，政府授权有关职能部门或事业单位作为项目实施机构；监管方式，履约管理、行政监管、公众监督等。

（7）采购方式选择：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购。

7、实施方案审核

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购

8、资格预审

实施机构准备资格预审资料、发布资格预审公告、邀请社会资本参与。资格预审3家（含）以上通过，进入采购文件编制；3家以下通过，调整方案重新进行资格预审；再次未通过，改变采购方式。

9、采购文件编制

采购文件包括：采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

10、响应文件评审

采用竞争性磋商采购方式：采购公告发布、资格预审及采购文件发售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审。

11、谈判与合同签署

谈判与合同签署：成立采购结果确认谈判工作组；合同签署前的确认谈判；签署确认谈判备忘录；公式采购结果和合同文本；公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

四、项目执行

12、项目公司设立

项目公司的设立可由社会资本独资依法设立项目公司，也可由政府指定机构参股项目公司。项目实施机构和财政部门监督其出资。

13、融资管理

社会资本或项目公司负责项目融资，项目实施机构和财政部门监督防止企业债务转向政府方。社会资本或项目公司未依约完成融资的，政府可提取履约保函；出现重大经营财务风险威胁或侵害债权人利益，债权人可依约要求社会资本或项目公司改善管理等。

14、绩效监测与支付

项目实施机构定期检测项目产出绩效指标，编制季报和年报并报财政部门备案；政府有支付义务时按实际绩效支付，有超额利益分享约定的，社会资本依约支付给政府方。项目实施机构依约监督社会资本或项目公司履行合同义务。

15、中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门。

五、项目移交

16、移交准备

项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组；确定移交形式，如期满终止移交和提前终止移交等；确定补偿方式，如无偿移交和有偿移交（有相关约定按照约定；无约定按“恢复相同经济”原则。需报政府审核）；确定移交内容，如项目资产、人员、文档和知识产权；确定移交标准，如设备完好率和最短可使用年限等。

17、性能测试

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

18、资产交割

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

19、绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

113号文转眼3年的有效期就快要到了，在这即将3年的时间里，其作为PPP项目的一个重要的里程碑，指引着PPP项目全生命周期的实操，指引着我国PPP的发展。本文结合着113号文对PPP项目全生命周期的“519”各阶段需完成的任务进行了简要总结，希望本文能对政府、实施机构、财政部门以及潜在社会资本等相关方起到参考作用。

本篇致敬《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。

特别感谢

感谢河北润扬项目管理有限公司 薛然 胡志辉 向PPP知乎投稿。

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