【211】如何搞好PPP项目的绩效考核

2017-08-29 王安风 PPP知乎

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来源： 枫林艳

随着相关部委对PPP规范操作的要求不断完善，PPP越来越强调绩效考核机制的设计，在许多省份，相关管理部门甚至已经明确“没有绩效设计的PPP项目不能入库”。然而，打开各个PPP项目的实施方案，认真阅读相关的绩效设计就会发现，或千篇一律，或不关疼痒，甚至一些绩效考核成为异化付费的工具。到底应该怎样设计绩效，笔者在此谈谈自己的观点：

一绩效考核的目的和现实操作存在的问题

（一）绩效考核的目的是公共服务质量效率提高的满足度

从宏观角度上看，所有的管理活动，其中的考核机制都有一个共同的目的，都是为了通过绩效考核，引导、监督和落实，实现任务或目标的完成，PPP项目的绩效考核自然也不例外。

谈PPP项目的绩效考核机制，首先需要明确绩效考核任务和目标。从通用的角度看，我们大家常说的“提高公共服务的质量和效率”，就是PPP绩效考核机制的最终目的。因此，绩效机制必须紧紧围绕这一最终目的。

绩效考核如何把握这一目的，最直接的思路，就是转变考核设计思路的角度，从公共服务需求满足度视角看问题，应该考核什么，怎么设计考核方式，考核结果如何应用。

（二）目前多数PPP绩效机制存在的问题

实际操作中，很多绩效机制的设计偏离了这一目的，主要存在三类问题：

1.考核方法单一

目前的PPP项目绩效考核机制，大多数都仅仅采用相当于KPI相似的考核方法，设置一些考核的指标，由实施机构进行打分，根据分数兑现政府付费金额。甚至项目和项目即使很大不同，也依然照搬照抄，确实针对不同PPP项目不同考核方法的科学选择。

2.假考核

由于地方政府、社会资本以及咨询机构的习惯性思维，把PPP更多的当做项目建设看待，因此往往在设计绩效考核机制时，对建设期、运营期分别设置不同指标，或者用可用性绩效考核、运营绩效考核以及类似的两个词汇设置绩效考核指标，更有甚者，为了满足BT类思维，将可用性、建设期的绩效考核设计较大比重，辅之以两方面考核兑现付费的时间不同，从而形成表面是PPP，实际是BT或固定回报的合作模式。这些都违背了实现“提高公共服务质量和效率”目的的初衷。

3.偏考核

考核体系不注意全面，在考核指标设计或权重上过于片面。

如将社会资本的日常工作数量等指标作为绩效考核的重点，规定运营过程中员工出勤天数、巡视次数等等，或者过于强调政府方并不拿手的过程考核，而忽略结果考核；过于强调经济指标，往往造成社会资本片面强调经济效益，忽略社会公益性的满足；在设计理念上结果导向和过程导向忽左忽右，指标权重千篇一律不注重根据实际调整，考核角度要么过于单一行程结果片面，考核过于复杂导致考核成本过高。

二绩效考核方法和相关设计

按照公认的说法，绩效考核本身是应用于企业内部对于个体进行的管理机制之一，是指考核主体对照工作目标和绩效标准，采用科学的考核方式，评定员工的工作任务完成情况、员工的工作职责履行程度和员工的发展情况，并且将评定结果反馈给员工的过程，是企业管理或者说人力资源管理中的一个重要环节。常见绩效考核方法包括BSC、KPI及360度考核等。

PPP项目的绩效考核，则是站在政府角度，对社会资本（项目公司）所提供的公共服务质量和效率进行的考核，是对一个组织的整体考核。

但管理的道理是相通的，笔者认为在设计PPP项目绩效考核时，依然可以借鉴企业管理考核的方法。当然，好的PPP项目绩效考核，必须根据不同的PPP项目，尤其是不同运作方式、回报机制等，注重不同的考核机制设计。

（一）PPP项目KPI考核法

KPI(Key Performance Indicators)关键指标考核法，即根据PPP项目的战略目标，细化成可操作的量化指标，再对相关指标设置不同的权重，加权计算后得到考核结果。

1.KPI指标设计

对于PPP项目来说，可以根据不同运作方式的项目，做不同的设计。可供选择的指标主要有几类，根据PPP项目类型及战略导向，采取不同权重下的指标组合使用：

（1）效益类指标

如净利润值、净现金流、资产盈利效率、资产负债比例等常见的财务指标。这类指标对于BOO运作方式，以及回报机制为消费者付费类型的PPP项目来说，是最为重要的指标。因为项目公司运行质量，即公共服务提供的好坏，最终会体现持续的收入上。

在我们国家国资委对央企的考核中，也常使用EVA的指标。EVA(Economic Value Added经济增加值) EVA就是税后净营运利润减去投入资本的机会成本后的所得，考核的是资本费用。

（2）营运类指标

如部门管理费用控制、市场份额等，这类指标通常用于对项目公司营运成本更为关注的PPP项目。类似的项目常见于O＆M或MC等运作方式中，也可以运用在对项目公司运营成本不清晰或把握，需要后期加强监管的其他项目。

通过加强对营运类指标的考核，确保运营成本。还可以在前期设计中，与调价机制相结合，确保项目公司盈利而不暴利。

（3）组织类指标

如满意度水平、服务效率等。这类指标对于政府付费等没有第三方受益的PPP项目来说尤为重要。当然，在其他PPP项目中，也会根据不同目的不同权重搭配使用。

2.KPI的考核流程

（1）指标及权重的选取、确定

实施机构组织相关专家，拟定绩效考核方案，根据项目实际确定相关关键考核指标，并科学合理确定权重。

（2）打分标准的确定

明确指标量化标准，尤其是确定不同分数段得分的依据。

（3）打分者的确定

根据项目情况设置不同对象。通过打分者的科学设置，确保项目提供的公共服务得到客观评价。笔者在这里建议，打分可以在相关受众、社会大众、新闻媒体等中选择，从而实现项目多方监管。

（4）分数反馈

为了确保分数科学公平，初步结果要注重向项目公司及社会资本反馈，听取项目公司对考核结论的意见。

（5）相关考核信息的公开

为了公平公正，必须做好相关信息的公开工作，公开的内容要包括KPI全流程的相关信息，便于社会监督。

3.PPP项目绩效考核采用KPI考核法需要注意的问题：

（1）KPI的指标取决于项目最终目标，必须围绕这一目标进行设置；

（2）KPI的指标选取及设计必须注重可量化，可操作；

（3）KPI的指标不是一成不变的，必须随着目标重点的调整以及考核技术的发展，不断优化。

（二）PPP项目BSC考核法

BSC（Balance Score Card,平衡计分卡）是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿于1992年发明的一种绩效管理和绩效考核的工具。

PPP项目的BSC考核，围绕PPP项目的目的，即项目公司的战略目标，从财务、顾客、内部过程、学习与创新这四个方面对项目公司进行全面的测评。

这种考核方法，和KPI相比，更全面的视角对项目进行考核，一定程度上更适合合作期较长的PPP项目，追求长期稳定良好的考核效果。

1.PPP项目BSC考核的设计

对PPP项目进行考核，主要从四大方面进行考虑

（1）财务方面

这方面的考核，主要目的是满足股东的需要，体现企业管理者努力的实际效果。指标包括传统的财务指标，如销售额、利润额、资产利用率等。

（2）受众方面

这方面的考核，主要目的是满足社会公众的需要，体现社会公众对公共服务质量的体验感受满意。其指标可以是顾客满意度等。

（3）内部过程方面

这方面的考核，主要目的是满足监管者对其公共服务质量的过程监督，以及决策过程的科学性合理性，避免最终不满意的结果。其指标可以根据项目的管理过程设置，如经营成本、每日运行指标、产品质量合格程度、出勤率等。

（4）学习和创新方面

这方面的考核，主要目的是加强对项目公司创新发展能力的考核，发挥其专业优势，确保公共服务的效率提高。其指标可以设置为培训考核、员工文化素质比例、员工持专业资质证比例、专利取得数量、节能能力等等。

2. PPP项目BSC考核的流程

（1）定义PPP项目目标，即项目公司战略。

（2）PPP项目监管、项目公司等各方就战略目标取得一致意见。只有各方参与，才能避免空中楼阁式的战略设计。

（3）选择和设计测评指标。

为了便于操作，一般在BSC的每一个方面使用3到4个指标。在PPP项目设计时，往往先期在实施方案中体现，但这不能一劳永逸，要结合招采、PPP项目合同以及项目公司章程等过程，不断进行深化。

（4）制定实施计划

明确实施机构、社会大众等参与及参与方式。

（5）监测和反馈

在考核过程中，定期向监管机构负责人报告BSC的测评情况，在对设定的指标进行过一段时间的测评，并且认为已经达到目标时，就要设定新的目标或对原有目标设定新的指标。

（三）PPP项目360°FB考核法

360度反馈（360°Feedback），又称“360度绩效考核法”或“全方位考核法”，在PPP项目中，可以由项目公司自身、监管机构、社会大众、业务上下游或相关业务部门或组织、项目公司内部员工等全方位的各个角度来对项目公司进行考核。

这种考核方法的特点包含了自我考核、上下游或相关单位的考核。

考核的指标与上述两种方法相似，这里不再赘述，可以根据不同考核角度稍作调整，如上下游或相关业务单位考核时，设置体现配合度的指标，如配合联动相应效率等。

采用360°考试时，需要注意的是，相关指标设计时，不仅要注重指标权重设计，更重要的是如何就多角度考核的权重问题。比如自我考核得分应该占用多大权重，员工考核应该占用多大权重等等，这要根据项目具体情况设计。

（四）PPP项目其他绩效考核方法

除了以上常用的三种考核方法外，PPP项目的绩效考核，还可以采用目标管理法、等级划分法等等，可以根据不同项目、不同考核成本进行设计。

比如，在一些较为简单的PPP项目中，可以直接选用等级划分法，分为优秀、优良、及格、不及格等等级，由考核单位直接对其进行选定。

注：

总的来说，无论采用哪种方法，均可以提前确定得分总分设计，以及从满分减分的负激励方式，还是总分固定可以加减分的正负激励方式。

三PPP项目绩效考核的结果应用

绩效考核的设计，最终必须与相关付费结果挂钩。唯有如此，才能真正使考核发挥其引导作用。

在设计结果应用时，总体上有两种思路：一是PPP项目考核总分与付费总额联动法；二是PPP项目考核总分联动、部分结果额外兑现法。

（一）PPP项目考核总分与相关付费总额联动法

这种考核结果应用的思路，往往应用于具有政府支付义务的PPP项目。其基本思路是完全按照PPP考核的最终结论总分，与付费总额进行联动挂钩。实际操作中，又往往有两种设计：

1.得分与付费同比值联动法

这种方法在结果应用时，对付费的比例直接和得分挂钩。

比如百分制下，得分99分，就按照99%付费，得分110，就按照110%付费。

这种方法的优点是操作方便，付费时直接计算，不容易出现计算错误；缺点是对分数设计科学合理的要求度高，容易产生考核结论对付费影响过大，过于强调监管效果，造成社会资本积极性受到影响。

这种方法，笔者建议主要应用在考核指标较为简单明了，且对PPP所提供的公共服务要求较高的项目中。

2. 得分与付费非同比值联动法

这种方法在结果应用时，对付费的比例并不直接和得分挂钩，而是设计一定的台阶，或者超额累进（退）。

比如百分制下，规定多少分以上即可全额付费，多少分以上，按照什么比例付费，多少分以下不付费甚至解除PPP项目合同等。

这种方法的优点是更加体现实际情况，缓冲了部分考核偏离的负影响，更加体现政府与社会资本的对等关系；缺点是考核变得不敏感，不能更加细致的影响社会资本或项目公司在实现导向目标方向上积极努力。

（二）PPP项目考核总分与相关付费总额联动、部分结果额外兑现法

并非所有的PPP项目都仅仅应用考核总分与相关付费总额联动的方法，一定程度上说，可能更多的PPP项目会根据不同情况，设计部分结果额外兑现的方法。之所以这么选择，是为了一方面通过总体考核，实现总体目标，另一方面，对PPP项目产出的部分事项要求很高，甚至这些指标可能会产生“100-1=0”的效果时，必须着重将其单独列出，单独考核。

这类需要单独列出考核的指标，一般度两类：

1.一票否决类指标

由于PPP项目的大多具有公益性的特点，加之往往有国有资本的参与，这就要求项目公司往往要面临多方面的约束，收到多方面规定的影响。

总的来说，常见的一票否决指标有几类，包括安全指标、环保指标、社会稳定指标、政治指标、法律强制指标等等。

2.着重考核类

对于有些PPP项目，需要对个别指标进行单独强调，或者在不同阶段需要阶段性强调，就可以设置为单独考核指标。

比如，有的PPP项目整体考核的指标往往不能强调对某一方面的强化要求，或者因为指标个数的限制不能体现某一方面的特殊要求，兑现付费时就可以列明这些指标得分在总体兑现之外单独兑现，这在企业管理中是个常见的方法。

四小结

PPP项目的绩效考核机制，需要以实施机构为主要操作人，先选方法，再定指标，之后组织考核，最后兑现考核结果。这其中的考核方法、指标及权重、兑现方式等等，都不能指望在项目实施前PPP实施方案中一定终身，尤其是当前我国PPP模式尚处于早期阶段的情况下，必须不断完善；同时需要思考考核成本问题，避免为考核而考核。

当然，不断完善考核机制的前提，是必须经过招采等程序尤其是PPP项目合同（包括补充协议）获得授权，从而确保体现政府与社会资本的合意，包括反映社会公益需要。不能让考核成为政府单方面的想法，对社会资本参与PPP项目的积极性造成负面影响。同时，必须注意考核全信息公开，确保公平公正。

【延展阅读】

[1]绩效评价,PPP项目政府付费支出的关键环节