【独家】新部署！“城中村改造”实施路径探析
2023年7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《意见》”）。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
笔者将从超特大城市进行“城中村改造”的重要性、“城中村”概念、“城中村改造”类别出发，对“城中村改造”实施路径、供地模式、改造过程中应予以关注的事项进行分析。
01
超特大城市进行城中村改造的重要性
本次会议强调，“要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。”与此前针对三四线城市和县城推进的大范围棚改不同，本次《意见》支持推进的“城中村改造”范围仅针对超大特大城市，该类城市基本都是区域重要的经济中心，其中包含全国乃至全球具有重要地位的国际化都市。城中村作为快速城市化的遗留物，长期游离于城乡规划之外，其存在导致城市整体空间割裂、土地利用效率低、城市发展质量不平衡的问题日益突出。大量在城市发展的年轻人、新市民、外来人口聚集于此，却无法真正融入城市，造成城市发展的二次分割。因此，推动超大特大城市进行城中村改造，是将供给侧结构性改革和高质量发展对接起来，将城市公共服务覆盖到城中村、覆盖到年轻人、新市民、外来人口的迫切需求中，以此来解决城市发展不平衡，不充分的矛盾，从而真正地释放消费潜力和内需。
按照国务院于2014年下发的城市规模划分标准，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。根据住建部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》，截至2021年末，全国共有超大城市8个，特大城市11个，具体城市名单如下表所示：
02
城中村的基本概念
结合已出台的城中村改造政策地市的规范性文件内容，可得出城中村的概念是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。
城中村的特点是该村位于城市建成区或者规划控制区范围内，原农村居民未转为或部分转为城镇户籍，失去或基本失去耕地，仍然保留宅基地、集体建设用地，并且继续实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。
03
城中村改造的类别
从城中村的概念和特点来看，城中村改造本质属于城市更新，故城中村改造项目的实施可参考城市更新的类别模式，应当遵循住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》的相关规定，以保留利用提升为主，鼓励渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。
从项目实施类别的角度看，大体可分为综合整治、功能改变、拆除重建三类。
1.综合整治类：不改变建筑主体结构和使用功能，改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容。
2.功能改变类：改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。
3.拆除重建类：严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施。
04
城中村改造的实施路径
为贯彻本次会议“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”的精神，参照城市更新的实施模式，城中村改造的实施路径大体可以分为政府主导实施、合作实施、市场主体单独或集体经济组织自主实施三类：
一、政府主导实施
以政府作为项目实施主体，对于资金需求强度不高的项目，可直接使用财政资金实施项目。或者政府通过设立城中村改造专项债或财政资金与专项债结合的方式实施。
二、合作实施
由政府授权地方国有企业或遴选市场主体（投资人）作为城中村改造项目的实施主体，实施主体通过股权合作的方式设立项目公司，由项目公司具体负责城中村改造项目的实施。
三、市场主体单独或集体经济组织自主实施
1、市场主体单独实施：由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。政府仅履行规划审批职责，由开发商自主投资运营。
2、集体经济组织自主实施：由政府将权利充分给予集体经济组织，由集体经济组织自主进行城中村改造，资金主要来源于集体经济组织的自身支出。
05
城中村改造供地模式
根据2023年7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰同志强调“城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。必须实行净地出让”的内容，以及《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的规定，城中村改造项目的供地模式主要应当是净地出让公开交易方式。
按照《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求：
（一）土地权利清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）没有法律经济纠纷；
（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。
故政府方必须先进行土地征收、补偿和土地清理并承担相关的费用，土地收储后，根据城市规划进行土地招拍挂程序，开发商通过公开竞争方式获取土地使用权进行城中村改造项目开发。
同时，从城中村改造供地的角度来看，在净地出让的前提下，除了公开招拍挂出让方式以外，实践中还对城中村改造供地模式做出了以下新的探索可供参考：
（一）协议出让模式
在政府无偿获得拆除完成的公共用地之后，再以协议出让的方式，将净地的土地使用权进行出让。
（二）带方案招拍挂供地模式
土地使用权出让前，将经政府批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，并将相关内容载入土地出让合同，作为土地出让的前提条件；受让人在取得土地使用权后，必须按照合同约定的条款进行施工建设和经营。
06
推进城中村改造应关注的有关事项
（一）在推进城中村改造时，要与城市未来总体规划发展相衔接，统筹城中村改造和城市发展为一体，避免片面性和短视的行为；
（二）在推进城中村改造项目时，政府应当及时针对不同类型项目进行平衡测算，以确保项目投资收益实现自平衡。防止出现以土地出让金作为偿债来源，出现政府隐形债务与国有资产流失等风险。应将城中村改造与城市更新相结合，推行合法合规的项目合作模式；
（三）城中村改造涉及大量居民补偿。政府在制定补偿方案时需要综合考虑民众各方需求，广泛征求意见，确保改造过程能够稳妥、和谐有序的进行；
（四）城中村的土地性质通常比较复杂，既有集体土地，也有国有土地，还有一些历史遗留用地，这给改造进程带来了困难。因此，在推进城中村改造时，要以合规途径拿地，合理规划用地，确保改造项目的可行性和可持续性；
（五）如果地方政府资金不足，可能无法完成土地一级开发过程中所需的各项费用，容易出现造成项目停滞的风险。故建议可参考重庆，东莞，西安等城中村改造问题突出的城市，通过出台地方性法规，完善土地政策体系的形式。积极探索资源补偿与土地综合开发模式。当然，在此过程中要着重加强政府为主体的履约监管力度，避免出现隐性债务、国有资产流失等违规情形的出现。
结语
城中村改造不仅是一项社会事业，也是一个推动产业升级的机遇。城中村改造项目要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。未来，改造后的城中村将成为城市的新增长点和重要支撑，为城市发展注入新动能。
作者介绍：
宾华（电话 : 155 2429 9009），注册咨询师、高级工程师、高级经济师，辽宁省首批PPP专家库专家，辽宁省信用协会经济与信用研究工作委员会特邀研究员，鞍山、抚顺等地市PPP项目评审专家，沈阳市政府采购库专家。
熟知政府与社会资本合作（PPP）、财经、资产评估以及信用等范畴的相关法律法规，具有丰富的PPP项目咨询经验，并多次受国开行、农发行等金融机构以及各地政府、企事业单位邀请进行PPP培训。凭借多年丰富的PPP项目服务经验，结合最新的PPP项目相关政策法规，受邀参与编制《政府和社会资本合作（PPP）·预算绩效管理·不动产投资信托基金（REITs）政策汇编》。
全程参与并指导的PPP项目百余例，其中重特大PPP项目包括：辽宁省沈阳市环城快速路提升及周边道路建设工程PPP项目；辽宁省沈阳市城区动静态交通融合提升PPP项目；朝阳市高铁北站交通枢纽工程PPP项目等。
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