【独家】 “特许经营+EOD”模式在环境基础设施项目建设中的应用
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文章作者：朱静
统筹谋划整体推进“环境基础设施项目”的思考
近日，国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部等部门印发《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》（发改环资〔2023〕1046号，以下简称《行动》），部署推动补齐环境基础设施短板弱项，聚焦污水、垃圾、固体废弃物、危险废物、医疗废物、监测监管等领域的短板弱项，系统精准提升环境基础设施建设水平。并在十四五目标基础上提出了更高目标要求：“到2025年，环境基础设施处理处置能力和水平显著提升，新增污水处理能力1200万立方米/日，新增和改造污水收集管网4.5万公里，新建、改建和扩建再生水生产能力不少于1000万立方米/日；全国生活垃圾分类收运能力达到70万吨/日以上，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日以上。固体废弃物处置及综合利用能力和规模显著提升，危险废物处置能力充分保障”。尤其在创新实施模式方面提出，一是鼓励各地区以市县为单位将环境基础设施项目打包统筹谋划，整体推动环境基础设施项目建设。二是探索开展环境综合治理托管服务和生态环境导向的开发（EOD）模式，积极引导社会资本按照市场化原则参与环境基础设施项目建设运营等。应该说我国的环境基础设施建设进入了一个高质量发展的新时期。那么针对这个《行动》，各地如何抓住机遇，系统谋划精准发力高质量谋划项目，促进地方经济绿色高质量发展，笔者对此提出自己的思考。
一、用“统筹”思维和方式，将环境基础设施项目综合打包整体推进
（一）运用统筹思维：即将全县或全市的环境基础设施项目整体统筹谋划并打包为一个项目，如“某某市（县）环境基础设施提升建设项目”，而不要将上述六类项目分散单个实施。实践中绝大多数地方是将区域内各类不同的环境基础设施项目分散在不同部门、不同的实施主体、不同的融资方式独立单个实施的，这些“小而散”的项目难以承接来自财政金融及社会资本的支持。因此，多数项目除了部分能符合专项债发行的要求外，很难获得中央财政资金以及金融机构的贷款支持。近年来，国家一直在强调基础设施项目综合打包实施的模式，包括金融机构也在积极倡导“推动基础设施建设领域综合平衡融资模式，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施”，整体打包的好处就是可以将项目包装成大项目，进而有效对接中央预算资金、专项债及获得金融机构贷款。在良好的财政金融支持的政策背景下，用统筹综合思维将项目整体打包，无疑对推动项目的顺利实施是非常有利的。
（二）项目综合立项：近年来，将公益性、准公益性、经营性项目综合立项，是国家的政策大力倡导的，而且在一些如EOD、城市更新、片区开发项目上也应用较为广泛的，目的就是为了实现整体项目的可融资性，也能有效承接财政资金、金融资本及社会资本的支持。此次《行动》涉及的项目就包含了公益性如园区环境基础设施、准公益性如污水垃圾处理设施、经营性项目等不同属性的项目，具备综合立项打包一体化实施的基础，综合立项也能有效解决公益性项目无法融资的问题，对无收益的环境基础设施建设来说，无疑是一个很好的路径。
（三）统筹安排项目资金来源
《行动》要求“通过中央预算内投资等方式对符合条件的项目予以支持，将符合条件的环境基础设施建设项目纳入地方政府专项债券的支持范围。、、、鼓励金融机构按照市场化原则、商业可持续原则加大环境基础设施项目信贷投放力度和融资支持力度。”。据此规定，环境基础设施项目可以获得包括中央预算资金、专项债、银行贷款在内的财政金融支持。为此，各地在统筹谋划项目时，要结合上述各类资金的申报要求，将项目整体包装，分类申请资金，充分获得财政金融资金支持，最大限度分享“政策红利”。
二、创新实施模式在环境基础设施中的
应用思考
《行动》提出“鼓励结合地方实际，深入推行环境污染第三方治理，探索开展环境综合治理托管服务和生态环境导向的开发（EOD）模式。积极引导社会资本按照市场化原则参与环境基础设施项目建设运营”。实践中采用何种模式有效实施环境基础设施项目建设，包括如何引导社会资本按照市场化原则参与环境基础设施项目建设运营等，是各地在谋划项目时需要首先考虑的问题，因为实施模式是项目顺利落地的基础，也是依法合规实施的保障。
（一）特许经营模式在环境基础设施建设项目中的应用
《行动》提到的六大类环境基础设施建设项目均属于基础设施和公用事业领域的的项目，其中的污水、垃圾、固废、危废等多数都属于有收益的项目，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）的规定，均可以采用特许经营模式。此次《行动》还特别提出了“健全医疗废物收转运处置体系，深化医疗废物处置特许经营模式改革。”，应该说也是该类环境基础设施领域实施模式的一种创新。《行动》提出的环境污染第三方治理、环境综合治理托管服务等，实际上也是将环境基础设施的建设及运营，采用特许经营模式授权社会资本按照市场化原则参与环境基础设施项目建设运营。至于如何按照六部委25号令的要求，依法合规地采用特许经营模式实施环境基础设施项目，杜绝隐性债务风险的发生，需要在项目的具体实践中认真把握和执行25号令的各项规定和要求。
（二）生态环境导向的开发（EOD）模式在环境基础设施建设项目中的应用
《行动》所指的环境基础设施主要包括生活污水收集处理及资源化利用设施、生活垃圾分类处理设施、固体废弃物处理处置利用设施、危险废物和医疗废物等集中处置设施、园区环境基础设施、监测监管设施建设，上述和环境相关的基础设施的建设是否适用EOD模式，要结合EOD 项目入库及合规实施的具体要求而定。
1、环境基础设施项目建设采用EOD模式的可行性
EOD模式是以生态环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合的创新性项目组织实施方式。依据《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财[2022]6号）“储备对污染防治攻坚战支撑作用大、实施必要性强、实施基础好、环境效益显著的重大工程项目”，EOD模式项目要求具备“生态主题、产业融合、增值反哺、一体化实施”的综合特征。项目入库实践中对“EOD要求的符合性、项目实施的融资性、要素保障的可行性、产业发展的预期性”有着非常严格的要求。”。同时，“依法合规”更是EOD项目入库及实施的最重要的保障，规范性文件要求EOD项目“依法依规推进项目规范实施,不以任何形式增加地方政府隐性债务”“不得以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益；除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费”等。实践中，对于需要政府补贴的如污水处理实施项目及需要政府购买服务的垃圾处理设施等项目来说，能否适用EOD模式实施，实施过程中涉及政府补贴或购买服务的，是否存在隐性债务风险等问题，都是在项目谋划及实施过程中应充分考虑的。否则即使包装成EOD项目，也难入库、难融资、难落地甚至带来新增隐性债务风险。
按照《行动》的规定，结合EOD项目入库及实施的要求，如将一个市（县）环境基础设施项目整体打包采用EOD模式，其中部分项目并不符合入库的条件和要求，因为EOD模式项目首先要解决的就是环境污染问题，而有的环境基础设施建设是为了提升环境，而非解决环境污染问题，不过对其中如园区环境基础设施建设项目来说采用EOD模式的可行性就非常之大。
为此建议，对于整体环境基础设施项目建设可以按照“特许经营+EOD”的模式，对于其中适用EOD模式的项目，可以采用该模式实施，对于不适用采用EOD模式的，可以采用特许经营模式。
2、环境基础设施建设项目采用EOD模式实施应注意的问题
对生活污水收集处理及资源化利用设施、园区环境基础设施等项目，如采用EOD模式实施则在实操中应注意以下问题：
（1）应围绕区域环境现状找出突出环境问题，针对突出环境问题，制定相应的治理修复方案及具体工程措施，其中，污水收集处理设施、园区环境基础设施等都是围绕解决环境污染问题的工程措施，并通过治理要实现环境目标并产出环境效益指标。
园区环境基础设施提升建设项目一般是园区环境基础设施存在的管网老化或铺设不到位，污水收集率底，未实现雨污分流，对周边水环境、自然环境等带来污染影响等问题。因此，具备EOD模式实施的环境治理基础，可以按照环办科财[2022]6号的要求谋划环境治理项目。
（2）科学布局拟发展的关联生态产业，结合当地的资源禀赋及产业规划，系统谋划与环境治理关联的生态农业、文旅、康养等生态产业开发项目；数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目；"光伏+"、生物质能源利用等清洁能源项目。同时确保产业项目与环境治理工程之间的融合发展及空间边界及产业上下游之间的关系。
对于园区环境基础设施项目来说，如包装产业项目，建议谋划如数字经济、高端装备、精密仪器、5G、机器人等国家战略导向的“新一代信息产业”项目，该类项目不但符合生态产业的要求，而且较为容易获得国开行的金融支持。
3、确保项目收益充分的“反哺”，要在项目层面实现产业收益与治理投入的资金平衡。
4、杜绝隐性债务风险的发生。地方政府隐性债也是EOD项目开展中不可碰触的一条红线，在EOD项目里，要在政府不投入的前提下，生态环境质量得到有效改善、产业得到更好发展的目标。
作者简介
朱静（18805200166）财政部PPP中心专家，中国政信（政务）研究中心专家，中能国和产业发展集团合伙人。
长期专注基础设施领域投融资咨询，精通基础设施投融资及政企合作领域专业知识，主导完成了100余起片区综合开发、城市更新、EOD、PPP等项目的投融资咨询服务。在服务过程中，能依法合规谋划包装项目，设计各类项目的投融资规划方案、交易结构、运作模式、回报机制及政府债务风险防范措施等，为政府依法合规推进项目当好参谋，为项目的“可行、可融、可落地、可实施、防风险”打下扎实基础。近年来，发表基建投融资及片区综合开发、EOD项目谋划等方面的原创文章90余篇，为各地政府及国企央企等专业讲座近百场。著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。在基建投融资、片区综合开发、EOD、城市更新等领域有着丰富的理论知识及实操经验。
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