“扶贫重点县”将启动退出机制

　　日前，《瞭望》新闻周刊从权威部门获悉，中央最新关于扶贫工作的指导文件明确要求，“研究建立重点县退出机制”。

　　据《瞭望》记者了解，有关部门正在研究制定“国家扶贫开发重点县（俗称国家级贫困县，以下简称重点县）”的退出标准，包括财政收入规模、农民人均收入水平、GDP规模等硬指标以及社会发展等软指标。随之，目前592个重点县的规模将逐步削减。

　　“加快改革，建立重点县退出机制，有利于把有限的扶贫资金用在真正的贫困县上。”相关权威人士告诉《瞭望》记者，近年来，地方争相戴“穷帽”，评定标准不完善，和“重点县”退出难等现象和矛盾日益突出，持续引发社会争议。比如，592个重点县中有11个县就因明显超出标准，而备受质疑。

　　对此，国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任刘永富在接受《瞭望》记者采访时表示，主要原因还是体制机制方面存在着诸多有待完善的地方，“客观地讲，在政策上缺乏退出的正激励效益。反过来说，我们在政策上实际是反向激励，留在里面的好处很多。”

重修退出标准

　　“不能不承认，重点县经济社会得到较快发展，但还有部分比较困难的非重点县却因各种原因没能进入，而无法得到国家重点扶持。”权威人士介绍说，重点县的退出，中央层面持鼓励态度，并且已经明确要构建相关的退出标准。

　　对此标准，中国社科院农村发展研究所研究员吴国宝对《瞭望》记者表示，“最重要的是选择合适的贫困人口和综合贫困程度指标，其中扶贫对象规模和贫困人口发生率的确定尤为关键，同时也需要考虑基础设施和基本公共服务条件等非收入指标。”

　　他认为，除了贫困指标之外，地方财力应作为重点县退出考虑的一个重要指标，“如果地方政府的稳定财力强大到不需要外部扶持，也可自行解决县域内扶贫开发问题的程度，即使其扶贫对象规模较大，也可考虑让其退出。”

　　从《瞭望》记者了解到的情况看，与进入重点县时的标准相适应，有关部门也倾向于依据县域财政、农民收入、GDP等指标画出相应的水平线，超出综合指标的县将从重点县名单中退出。

　　中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵为《瞭望》记者分析认为，除了经济上的指标外，还需要从教育水平、健康状况、医疗状况和文化事业发展水平等社会发展指标上进行衡量，达到基本线的就可以退出，“当然，在指标体系的基础上，也可以有一些政治上的考虑，比如革命老区等。”

　　与此同时，“县改市”有望成为标准之一，即今后所有要求改市的县，可能都得从重点县范围内退出。对此，汪三贵认为，改市的县，本身就是经济状况较好、城镇化水平较高的县，这与贫困县的身份本身就存在矛盾，“不能两头占，一旦要求县改市，就得从重点县退出。”

　　实际上，一些省份已经对重点县“脱贫摘帽”政策改革进行了探索。各省一般主要根据贫困人口数、农民人均纯收入、人均GDP、人均地方财政收入等统计指标，进行加权测算、排序，确定重点县名单。

　　在2012年国务院扶贫办公布的592个重点县名单中，其中就有38个县是新调入，相应也就退出了38个县。涉及到9个省（区、市）的微调。被调出的重点县包括经济发展较快和资源较为丰富的县区。比如，陕西省调出的6个县中，有5个位列2010年度“陕西县域经济社会发展十强县”。

缘何难以退出

　　“刚开始确立贫困县时，扶贫资金比较少，只有几个亿，后来增加到几十个亿。到2013年已经超过400亿元。”有专家告诉《瞭望》记者，随着扶贫开发投入的加大，以及各方面支持政策的汇聚，扶贫开发重点县享受到的政策含金量愈加凸显出来，于是地方便有了对重点县这一“帽子”的渴望。尤其是国家确定的14个连片特困地区680个县中，进入国家扶贫开发工作重点县的有440个，既是重点县，又在片区内，获益更大。

　　根据财政部、发展改革委和国务院扶贫办2011年11月印发的《财政专项扶贫资金管理办法》，中央财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村，其中新增部分主要用于连片特困地区。除专项扶贫资金外，中央还要求：中央和省级财政大幅度增加对这些地区的一般性转移支付。

　　刘永富对此表示，重点县有点类似于身份的划定，凡是进入重点县的，不仅可以拿到扶贫的资金，而且可以享受到多项政策支持，包括中央的、地方的、部门的、社会的支持，也包括财政、投资、信贷、文化、教育、医疗卫生、社保、定点扶贫，甚至国际援助方面的帮助。

　　这让享受不到扶贫政策“阳光”的县，以及其他发展水平与重点县和连片贫困地区相比并没有明显优势的县有了错失重大机遇的感觉。全国人大财经委副主任委员辜胜阻表示，“‘小康县’与‘贫困县’两个不同帽子的县之间，待遇差别很大，戴‘贫困帽’的县得到了很多资助，一些地方政府要政绩的时候要‘富帽’，要利益的时候争戴‘穷帽’。”

　　“总的来看，历次调整进入重点县的，都是比较贫穷落后的县，是经济社会发展的落后地区，应该予以重点帮助。”但刘永富也坦言，这些年来，随着经济社会的发展和帮扶力度的加大，部分重点县特别是资源型重点县发展得很快，一些经济指标已经高于或者是接近全国或本省的平均水平。

　　“由于重点县扶持政策的含金量比较高，所以很难退出。”在他看来，由于不退出有好处，退出没有好处，所以一旦当上贫困县，群众不愿意退，干部也不愿意退，因此“就出现了干部群众普遍不愿意‘摘帽’，一些非重点县也想办法哭穷‘戴帽’的情况”。

　　刚从一个片区县调研回来的汪三贵对此深有感触，“村级公路的修建，以前给的资金是20万元每公里，现在已经提高到50万元每公里，如果不是重点县和片区县，是享受不到这些好处的。”

以扶贫成效重构政策“指挥棒”

　　“除了政策带来的好处外，更重要的是政绩观和考核体系的问题。”刘永富说，在过去的考核办法中，基本是以GDP论英雄，扶贫工作基本没有进入考核体系，做不好没坏处，而好处可以保留。

　　正因如此，现实中存在的现象是，虽然一些县的经济指标上去了，但老百姓得到的好处不明显。一些县虽然很穷，但县城建得很漂亮，资源主要集中在县城，大街很宽阔、房子很漂亮。为刘永富所忧虑的是，“如果都这样的话，农民怎么办？贫困群众怎么办？”

　　针对这些情况，中央已明确要求，对重点县的考核由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。对限制开发区和生态脆弱的国家扶贫开发重点县取消地区生产总值考核。把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。中央经济工作会议也明确提出，贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标。

　　“贫困县偏重于生产总值的考核，必然导致党政领导不可能把主要精力放在扶贫上。”对于此举的意义，汪三贵表示，指挥棒的变化将改变重点县守着“帽子”不放的状态，“以后贫困和落后是享受政策的依据，但也是地方干部头上顶着的压力。对于扶贫工作，不再是‘干得好没奖励，干得不好没有处罚’的状态了。”

　　在其看来，考核指挥棒的调整，为建立健全贫困县退出的正向激励机制开辟了道路。有利于进一步集中力量解决扶贫开发中的突出问题，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会的步伐。

　　采访中，汪三贵建议，与贫困地区的考核指挥棒改变相适应，需要建立扶贫效果评估体系，要对政策的有效性、资金的使用效率、脱贫的人数、群众生活水平的提高、环境的改善等有一个评价标准。如果效果评估跟不上，在考核扶贫开发成效的情况下，就可能像GDP考核一样存在弄虚作假。□（《瞭望》2014年第3期）

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