解码国家新型城镇化规划
“中共中央、国务院刚刚颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。”对于规划的重要意义，国家发展改革委主任徐绍史说。
中国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，徐绍史认为，这决定了必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。
三年多来全程参与规划制定，并承担了诸多组织和协调工作的国家发展改革委规划司副司长陈亚军表示，这是一部正本清源的规划，也是一部转型发展的规划，还是一部创新体制的规划。而且，“像这样以中共中央、国务院名义印发一部规划，至少在我参与起草的规划中，这是第一次。”
在陈亚军看来，中国城镇化的道路走好了，对经济、社会、生态等都将产生正面的意义，如果走不好，过去快速发展中积累起来的矛盾就会积重难返。
“在传统的高速度低成本城镇化模式难以为继的情况下，下一步怎么走，需要厘清思路。”陈亚军说。
平衡推进“人在城落地”
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）提出，“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力。”
陈亚军说，《规划》提出的上述四大战略任务，实际上都是围绕着“人”来做文章。而过去的城镇化过程中，不同程度地存在“重物轻人”、“见物不见人”的现象。
目前，中国被统计为城镇人口的2.34亿农民工及随迁家属难以融入城市社会，市民化进程滞后。“有序推进农业转移人口市民化首先要解决的就是这2.34亿半城市化人口的问题”。陈亚军表示，加上每年还有将近1000万人进入城市，以此估算，到2020年农业转移人口将达到3亿人左右。
针对这一群体，陈亚军说，新型城镇化规划将从两条路径平衡推进人的城镇化。
一是放开户籍限制。核心指标就是到2020年要使1亿左右的农业转移人口在城市落户。基于中国城镇化率在2013年虽已达到53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右的现状，《规划》首次提出了两个城镇化率。即到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比目前缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
“《规划》在户籍改革方面做了巨大的突破，把大中小城市的标准根据落户的需要进行了调整。”陈亚军指出，目前城区人口1000万以上的城市已有6个，500万到1000万的有10个，100万到500万的有124个。“不仅小城市、建制镇要放开，大中城市也要逐步放开，即使是特大城市也要求设置阶梯式落户通道，给民众一个明确预期。”
二是公共服务均等化。“即便这样，也只解决了在城市务工人口总量的三分之一。还没有落户的三分之二的人怎么办？”陈亚军表示，这就需要通过建立流动人口的居住证制度，以居住证为载体，使基本公共服务的提供和居住年限挂钩。这样的话，三分之二还没有落户的转移人口也能够逐步享有城镇的基本公共服务。“这个制度设计，就是为了在居住证和户籍之间建立一个通道。当居住证所能享受到的公共服务完全和户籍一样的时候，户籍就失去作用了。”
按照这一思路，《规划》设定了五项公共服务，包括子女教育、就业创业服务体系、社会保障、基本医疗和保障性住房。
《规划》提出到2020年保障性住房覆盖常住人口的比例超过23%。陈亚军说，大体上就是7000万套左右的住房，可以把近三分之一的农业转移人口覆盖在内。
至于为何要采取“两条路径同步推进”的方式，陈亚军表示，这其实是考虑了很久的结果。户籍一下子全部放开做不到。国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成也对本刊记者表示，现在全部放开还不是时候，因为城市户籍与农村户籍含金量还存在较大不同。当享受到的服务一样了，户籍的取消是必然的。
构筑中国城市新生态
“到2020年，中国城镇总人口将达到8.5亿，到更长时间，可能达到顶峰的10亿左右。”陈亚军说，这么多的城镇人口如何分布，在哪些区域分布，在大中小城市怎么分布，这就需要对城镇化的布局和形态进行优化。
《规划》提出，在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。
陈亚军表示，从世界各国城镇化态势看，单个大城市“摊大饼”式平面扩张的模式已逐步被摒弃。城市群已成为发达国家城市化发展的主体形态。这样既可以避免大城市规模效益的丧失，也可以避免大城市、单个城市发展造成的“大城市病”。同时也能避免小城市分散布局带来的规模不经济、土地浪费和生态环境治理比较难的问题。
他进一步指出，美国东北部城市群、北美五大湖城市群、英国伦敦城市群、欧洲西北部城市群、日本太平洋城市群等，都是在相对狭小的国土空间中集聚了大量的经济和人口，成为支撑经济发展、参与国际竞争的核心板块。中国需要按照大区域东中西部均衡、小区域集聚的方式，来解决人口的分布问题。这涉及到宏观和微观两大布局。
宏观布局方面，着力点在于优化提升东部城市群，培育发展中西部城市群。目前东部三大城市群已经比较成熟，但中国如此大规模的人口，仅依靠这三个城市群根本不行，需要培育一些新城市群，集聚产业、吸纳人口，成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的新增长极。陈亚军说。
陈亚军表示，《规划》已提出要加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，并明确中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。
微观布局方面，则要求促进城市的紧凑发展。要改变以前城市空间利用效率不足的问题。要对城市边界进行限定，包括对地上地下空间的统筹利用等。陈亚军说，以前过于强调功能分区、产业园区、人居分离，这次强调要功能适度混合，目的就是提高单位土地上人口和经济的集聚能力。
陈亚军指出，1997年设市政策收紧以后，具备条件的县、特大镇不能设市，中国小城市的比重已经下降到了40%左右。这是现有城市规模结构不合理的主要表现，也与国外城市化快速发展时期城市数量快速增长的状况形成明显反差。
据其介绍，在完善设市标准基础上，增加城市设置数量的方向是肯定的，但因设市可能引发的行政编制和行政成本大量增加的问题需要严格防范。如何建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，还需要探索。
除此之外，还将对小城镇分三类进行引导，包括大城市周边的重点镇，具有特色资源、区位优势的小城镇，远离中心城市但服务周边、服务“三农”的小城镇。边疆地区具有战略意义的小城镇也包含在其中。
城乡一体的新型引领
“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。”这是《规划》针对城乡一体化提出的总体要求。
实际上，在谈及城镇化的重要意义时，《规划》就明确指出，城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。
陈亚军指出，即使中国城镇人口达到10亿高峰，也会有三四亿人留在农村。如何让这部分人享受到城镇化的成果和现代化的成果，这也是制定《规划》时不能不考虑的内容。《规划》从完善城乡发展一体化体制机制、加快农业现代化进程、建设社会主义新农村等方面作出部署，正是出于这一考虑。
肖金成更是对本刊记者表示，“城镇化是解决‘三农’问题的钥匙”。他认为，“三农”问题之所以是困扰全党、全国的难题，原因在于农业的效益比较低，由此导致的结果是农民比较贫困，更进一步致使农村经济处于衰退状态。“只有减少农民才能富裕农民”。而这一切的关键就是城镇化。
另一方面，则要继续强化强农惠农政策支持力度，促进农业发展，提高农民收益，保障国家的粮食安全。“农业的现代化，不是靠农民的数量支撑，而是靠效率的提高。”肖金成说。
采访中，受访者都指出了城乡一体化中的误区。过去一提到城乡一体化，往往就理解为城乡一样化。陈亚军说，农村建设所要遵循的规律和城市是不一样的，城乡一体化讲的是统筹规划，统筹基础设施建设，统筹公共服务的提供，而不是说按照城市的模式去建设农村。
“按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，在尊重农民意愿的基础上，科学引导农村住宅和居民点建设，方便农民生产生活。在提升自然村落功能基础上，保持乡村风貌、民族文化和地域文化特色，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居。”《规划》中如此细化的要求正是上述思想的体现。
城镇建设五大转型
问及《规划》的特点，陈亚军将“转型”作为其主要特征之一。他表示，新型城镇化道路，对城镇的建设提出了一系列转型要求。
外在方面，随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，国际能源资源和市场空间争夺更加激烈，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。
内部观察，随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高、资源环境瓶颈制约日益加剧、城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。具体体现在五大方面：
其一，城镇建设由速度型转向质量型。肖金成表示，这里的质量并不是说要把城市建设得更漂亮，楼要盖得更高，路要建得更宽，而是要避免城市病，有干净的水，有清新的空气，同时提高转移人口在城市生活的质量。
其二，从分散建设转向城市群为主体。肖金成对此解读说，过去城市建设要么是一市独大，要么是城市分散，规模小、数量少。而以城市群为主体形态，城市数量较多，层次完善，特大城市的人口可以向周边转移，可以有效抑制大城市病。中小城市也有更大的发展机遇，更好地吸引人口和承接产业转移，城市的承载力得以大幅提升。
其三，城市规划从扩展型转向管控型，以限制边界，优化空间布局。陈亚军说，过去十年的土地浪费较大，以前搞开发区、产业园区时，面积还比较小，或者部门管得比较紧。而过去十年，很多地方都在修编城市规划，通过规划的修编来圈地，不少省会城市和地级市的建设面积都翻了一倍。
其四，城市的内部结构由强调功能分区转向功能的适度混合。“过去就业地和居住地的分开，恰恰是城市规划所强调的功能分区的理念，但现在世界都已经在转变”。陈亚军说，产业的布局和居住地的布局尽量靠近，这样可以减少长距离的通勤，改善交通拥堵状况，改善环境，也能够改善人的生活质量。
其五，从建设性破坏转向对传统文化的传承和保护上来。强调对旧城的改造要保护历史文脉，对新城的建设要融入传统的元素。“这样才会有竞争力，这样才能适应世界城市化的潮流，《规划》倡导绿色城市、智慧城市、人文城市的建设。”陈亚军说。□（瞭望》2014年第12期）
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