求解北京功能疏解

　　在京津冀一体化的战略里，北京城市功能的疏解，已经成为新一轮空间调整的共识。现在的问题是如何疏解和向哪里疏解。

　　从目前传出的消息看，北京采取的策略是，将“非首都核心功能”疏解到周边地区，这是以往尝试过的办法，承载功能疏解的空间范围，则从北京周边卫星城扩大到天津和河北。用北京市一位区委书记的话来讲，就是：“把北京现有高端制造业的制造环节、其他制造业的整个产业链转移到天津、河北，把北京的部分产业发展功能疏解到天津、河北。北京则集中资源把创新的事业做大做强，创新成果到天津、河北实现孵化和转化。”

　　可是，这种把“好东西”留下来，“坏东西”迁出去的模式，北京过去从来没有成功过。或许从北京角度看，这个思路很“合理”，但也正是因为仅从北京看合理，所以才难以成功。要素就像流水，流向何方，取决于哪里更加低洼。城市的本质，就是集体消费的场所。公共服务决定了区位价值的差异。要让要素从北京流向周边地区，就必须创造一个比北京公共服务更好的地方。

　　一个地方的公共服务水平是由财政能力决定的。一个地方税收越高，所能提供的公共服务也就越好。在联邦制国家如美国，联邦、州和各地政府的税收是独立的。上一级政府在区域内提供无差异的公共服务（比如联邦政府的国防、外交、司法）。上一级政府的区位，不会导致区位价值的落差。而在财权集中度逐级递增的政府构架里如俄、日、韩等，下级政府对上级政府存在“贡赋”关系。政府所在地的财政能力，往往会因此显著地高于行政区内的其他地区，上一级政府的区位，可以极大地影响公共服务水平在空间上的分布。

　　由于中央政府的存在，北京与周边地区的公共服务存在极大的落差，只要这个落差不缩小，经济要素涌入北京的总体趋势就难以改变。笔者曾经分别给北京市政府、河北省政府和天津市政府提出过在通州、廊坊和武清等地设立高等级行政机构的建议，目的之一，就是希望通过改变区域间财政能力的分布，引导经济要素流向。

　　要想实现北京城市功能的疏解，前提之一，就是必须设计一个财税制度，使得功能分解目标地区的财政能力，能够超过北京现有的财政能力，从而使新的功能区拥有持续提供更高水平公共服务的潜力。一个可行的办法，就是在北京之外建设一个独立的“首都区”，目的是将“北京”与“中央”在财政上分开。

　　同时，建立新财税体系，确保新的首都区公共服务水平可以超过区域内任何一个地区。这样，首都就可以从原来单一依赖北京，变为同时依托京津冀。首都的外溢利益，也可以在更大的区域上按照比较优势公平分配。

　　北京空间疏解面临的第二个问题，就是向什么方向疏解。在北京，各区存在平行的竞争关系。结果在北京的历次规划中，各方角力的结果总是向四周蔓延扩张。由于历史原因，北京各区财政能力北强南弱，向北发展的力量大于向南。同时，天津滨海新区的成立，将天津的力量引向渤海。结果形成了“北京向山，天津向海”的背向发展区域格局。这在全国其他城市群中是绝无仅有的。

　　任何区域经济，只要不是绝对均质，就必然存在不同方向力。而在这些力中，首位城市和次位城市间，往往会形成一个主要的经济发展轴。这两个城市与区域内其他城市的落差越大，这个轴线就越强，“广州—香港”轴线如此，“上海—南京”轴线如此，“东京—大阪”轴线亦如此。在京津冀大区域内，“北京—天津”无疑是区域内最强大的发展主轴。因此，在这个轴线上的所有城市，都具有先天的竞争优势。

　　如果这条轴线属于不同行政区，次级行政区靠近高级行政区的边界，就具有更大发展机会，比如，“上海—江苏间”的昆山、“广东—香港间”的深圳。因为公共服务水平高的一侧，税负也较高，而靠近高等级城市的边界地区，仅需负担不发达一侧较低的税负，又可分享较发达一侧外溢的公共服务，相比其他区域享有较高的“净”剩余。

　　根据这样的分析，武清、廊坊一带应当是区域增长潜力最大的区位。廊坊则具有靠近北京和天津的双重优势。前不久，有传闻称，“北京—石家庄”发展轴上的保定将作为“政治副中心”，有关方面已否认此说。道理很简单，以“北京—石家庄”发展轴的经济规模，要想抵消“北京—天津”发展轴上的经济落差，从而改变区域经济要素的流向，几乎是无法完成的使命。

　　制度和空间两组函数，共同决定了京津冀空间战略的最优解。这两组函数的交点，就是在京津轴线上的“大兴—廊坊—武清”一带，建立一个类似华盛顿特区的独立“首都区”，形成三地围绕“首都区”平等竞争的区域格局，避免重新回到单中心扩张的老路。□（作者为厦门大学教授、中国城市科学研究会常务理事，《瞭望》2014年第15期）

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