首都功能“疏解共识”难解

“京津冀协同发展”战略启动以来，医疗、教育及部分行政单位被认定为疏解首都非核心功能的重要内容，已成社会各界较为明确的共识。然而，近期《瞭望》新闻周刊记者调研过程中发现，针对北京医疗、教育等非核心功能的行政事业单位进行的具体疏解政策，面对的却是“有共识、难落实”的现实局面。

首都功能“超载”运行

　　谈及首都部分医疗资源对周边地区疏解，北京市多位医卫行业人士对本刊记者说，作为政治中心、文化中心的首都北京，已经变成了“全国看病中心”，对外疏解“很有必要”。

　　北京市卫生局局长方来英介绍，2013年北京市完成门诊量2.19亿人次，其中三级医院就诊量超过8900万人次，包括外地病人3000万左右，“你到天坛医院、肿瘤医院去看，北京病人没几个，大部分都是外地求医者。”

　　对于首都医疗资源外迁，受访者认为，从医疗行业特征看，心血管、脑血管、脑神经等医学专科攻关疑难杂症，需要各大教科单位、医学院校、科研机构等多中心合作，可以集中在北京。而老年病专科医院、康复中心等非急症机构，当前在北京发展也非常集中，迫切需要疏解。

　　同样，教育机构外迁方面，除了首都教育资源过度集中的共识，不少教育界人士提出，从人力资源供求平衡角度看，目前全国教育资源分布严重失衡，首都明显“过载”，带来了多方面社会问题，在更大范围内重新布局很有必要。

　　北京大学城市规划设计中心主任吕斌说，目前北京市不仅集中了自然科学、社会学、财经法律、医药卫生、交通航天、石油地质、电力通讯、农林业、文艺体育等学科的国内顶尖高校，还附带有一大批民办高校、职业培训学校，人才供大于求，造成人力资源极大浪费。天津市发改委政研室主任许颖悟开玩笑说：“北京市郊区住地下室的，比河北石家庄市住三室一厅的学历都要高，这是扭曲的现实。”

　　除了医疗教育，也有专家学者支持外迁首都部分行政职能。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军说，北京的吸引力还在于行政资源的高度集中，“行政部门事务可分成前台和后台，前台面向全国，后台服务中央。前台的东西可以分出去，只要找到合适的地方依法行政，就能够提高效率。”

外迁存在现实阻力

　　调研过程中，尽管受访者对疏解首都部分功能有共识，但设身处地考虑，他们也提到了目前依靠行政决策推动外迁可能面临的问题。

　　其一，功能外迁“水土不服”。

　　部分医疗、教育及行政部门担忧，某些机构外迁后，外部环境变化可能引起机构功能异化，甚至难以生存。方来英说，医学发展很大程度上依赖科研队伍，以及多个领域的科技创新，某医疗领域学科进步，必须有领军人物，以及围绕领军人物配备的技术支撑团队。

　　“如果把医院迁到河北，即便有领军人物愿意过去，它也难解决支撑问题。”方来英说，京津冀协同发展背景下的首都医疗资源疏解，不是把首都医疗水平做下去，而该把河北的医疗水平做上来。

　　吕斌举了一个极端的例子，如果依靠行政力量把北大、清华外迁到了河北省，结果只能是两所名校实力下滑，毕业生每年“潮汐式”赶回北京就业，起不到疏解效果。

　　其二，体制壁垒形成牵制。

　　万科集团副总裁毛大庆在参加本刊调研座谈会时称，要解决北京大城市病的问题，不简单是产业规划、城市规划、交通规划的问题，更是深层次的体制性问题。

　　他以万科集团全程参与的北京市某中学搬迁项目为例，讲述了功能外迁的难处。北京市用了三年时间，要把某重点中学从西城区移到房山区，挪动距离约20公里，“但到今天还有17个问题没解决，学校只能带着各种不完备开学”。

　　“学校希望在房山办成总校，由校长当法人，老百姓也这么呼吁，但办到今天还是变成了一个分校，因为涉及编制的问题，谁出钱的问题，哪个领导都讲得非常有道理。”毛大庆说。

　　其三，涉迁人员动力不足。

　　受访医卫行业人士称，在北京周边新建医院并不难，难的是怎么把好的医生迁移过去。中国医师协会养生专业委员会常务副主任郑志坚坦言，“从我们一线医生来说，你给我一个搞专业的良好环境，我肯定愿意去。但是我去又面临一个问题，孩子上学怎么办？这个问题解决不了，我肯定不去。”

　　有高校教师表示，现在京冀公共服务水平相差甚远，轨道交通也谈不上一体化，“来回折腾上课不现实，举家迁往河北，那我北京市户口怎么办，孩子上学怎么办，老婆工作怎么办，父母就医怎么办？”

　　此外有国外先例也表明，依靠行政力量搬迁成效并不明显。据国土资源部副部长胡存智介绍，目前世界上已经有不少国家做过首都搬迁规划，比如韩国政府专设有首都搬迁工作部，指挥政府所属机构搬迁到指定区域，但实践成效不足，原因是配套环境跟不上，靠行政手段指挥不动搬迁。

疏解三原则

　　对于向津冀地区疏解首都非核心功能，部分医疗、教育和行政部门有关人士期待，疏解工作要立足现实情况，遵循市场规律。他们提出三条原则建议：

　　其一，政府引导、市场主导。有关人士认为，推动京津冀协同发展，中央政府宜先明确京津冀三地经济社会多领域错位发展的具体定位，制定地区人口、产业、功能发展规划，继而明确医疗、教育资源疏解方向。

　　除了明确定位、制定规划，在实施过程中，政府应该起到引导作用，让市场机制发挥主导作用。具体操作是，政府依靠行政力量，消除体制壁垒，完善交通状况，改善公共服务，从而影响市场主体行为，使得人口、产业等经过市场选择，也符合京津冀协同发展的战略要求。

　　其二，存量优化、增量疏解。据职能部门介绍，目前北京市“看病难”、“就学难”等社会问题依然突出，相比仍在增长的人口数量，首都医疗、教育资源凸显不足，大量医疗机构、大中小学仍在谋求扩建、新建，带来了医疗和教育机构的可观增量。

　　方来英、吕斌等认为，目前针对存量迁移面临困难重重，成本大、效率低，且触动多个方面利益，建议从增量入手，提出兼具约束力和可操作性的行政指令。吕斌称，可以提出原则上首都教育和医疗机构数量只减不增。在存量方面，建议利用市场机制进行调节，通过改善周边地区环境，引导疏解工作。

　　其三，政策协同，互联互通。受访者表示，户籍、就业、就医、教育、社会保障等制度设计，是社会认定京津冀一体化程度的重要参考指标，也是左右首都功能疏解效率的关键因素。

　　因此，在功能疏解、产业转移过程中，中央有关部委以及京津冀三地宜加强协同，立足疏解“以人为本”，促进相关制度设计互联互通，以“同城化”实现人口和产业分散在更大区域。□（文/方问禹 张涛 张舵 赵仁伟 詹奕嘉 徐岳 王玉光，《瞭望》2014年第20期）