城镇规划转型关口 | 瞭望专题
在我国城镇化的快速发展中，城镇规划发挥了重要的推动作用，规划建设水平不断提高。《瞭望》新闻周刊记者近日在北京、天津、广东、江苏、海南、贵州、内蒙古、安徽、陕西、重庆、四川等地采访时，规划界人士普遍认为，随着新型城镇化上升为国家战略，中央高度关注城市建设及建筑，城镇规划迎来了又一个春天。当前，为适应和服务“新常态”，在中央“四个全面”的总体框架下，城镇规划面临转型升级与消化矛盾的双重挑战，规划改革需要置身于更大的制度环境中去考量。
积极推动城镇发展 规划建设不断加强
我国是世界上很早运用规划来建设和治理城市的国家，新中国成立以来，城镇规划在满足居民需求、推动城市经济发展、推进城镇化发展等方面发挥了重要的作用。
1982年，中国城市规划学会在南京召开了我国历史上第一次中国城镇化道路问题学术研讨会，并且连续三年进行城镇化问题的专题研讨。世纪之交，中央正式提出城镇化战略，去年，新型城镇化上升为国家战略。
中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠说，我国城市规划60多年发展取得了非常了不起的成绩，国际学术界对中国的成绩刮目相看，尤其是改革开放30多年的发展，离不开规划的引领和技术支撑，如果没有规划，经济不可能取得两位数的高速发展。
在推动城镇化发展的同时，规划建设水平也不断提高。规划体系不断丰富。目前，我国已经形成了由法定规划与非法定规划组成的城乡规划体系，其中法定规划包括城镇体系规划、总体规划、详细规划等，非法定规划则有概念规划、战略规划、城市设计、行动规划等类型。
贵州省安顺市住建局局长董立军说，城镇体系规划是我国独创的，从省、市一直到村镇规划，同时有总规又有详规，规划控制覆盖面大，管理细，体系完备。
与此同时，建立了规划法律和各级管理制度。以2008年正式实施的《城乡规划法》为核心，配套了《历史文化名城名镇名村保护条例》《城市规划编制办法》等一批行政法规、部门规章和规范性文件。全国各地不断探索规划制度建设。安徽省以省域城镇体系规划为核心实施分级管控，在全国率先通过规划管控贯彻节约用地。广东省惠州市探索建立了住房和城乡规划建设局审查、规划委员会审议等制度体系。
此外，城乡规划自身专业、学科和知识、技术门类与技术手段等也不断得到丰富和完善，规划学科研究站在国际前沿。1999年，国际建协第20届世界建筑师大会在北京召开，大会一致通过了由两院院士、清华大字吴良镛教授起草的《北京宪章》。这一宪章被公认为指导21世纪建筑发展的重要纲领性文献，标志着吴良镛的广义建筑学与人居环境科学，已被全球建筑师普遍接受和推崇，从而扭转了长期以来西方建筑理论占主导地位的局面。
业内普遍认为，近年来，我国城镇规划正在发生明显变化，从工程技术向社会、生态等方面延伸，追求更多的合理性、更优的选择，更加发挥出在空间布局、资源平衡方面的引领、调控作用，标志着这个行业正在随着经济的发展，日益走向成熟和完善。
城镇矛盾积累 规划问题凸显
奇怪建筑与“千城一面”共生，“大城市病”与“鬼城”、“睡城”为邻，房地产过热与土地大量出让并存，土地浪费惊人、环境破坏日益严重、进城农民工生存困难，有些地方出现逆城市化趋势……在调研中，部分基层规划管理部门和专家学者表示，由于我国经济的快速发展，城镇化在短短30多年的时间完成了西方发达国家几十年甚至上百年的历程，积累的矛盾缺少消化的空间，使我国的城镇化出现了诸多问题，城镇规划有必要总结过去的教训。
一是控制性和适应性失度。传统的城镇规划，突出指标管理，把规划引导变成人为控制。事实上，在目前地方财政高度依赖做大经济规模的情况下，一些规划指标根本控制不住，比如北京市的人口规模早已突破2020年的规划目标。因此，需要做更加深层的研究，规划也要有一定的适应性，规划要建立评估机制，保持动态调整，处理好弹性和刚性的关系。
二是公共政策和市场机制失调。最典型的就是大中小城市难以得到协调发展。专家认为，目前的规划，以解决城市，尤其是以特大城市和大城市问题为主要关注点，在市场机制下，生产要素向大城市集中是必然的，但在行政等级体制下，政府也将公共资源同向配置，使政府和市场作用产生叠加效应。虽然城镇规划很早就提出限制大城市、发展中小城市的思路，但基本上没有实现。
三是生产空间和生活空间关系失调。中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊认为，城市的发展需要生产空间和生活空间的统一，途径就是发展第三产业。但不少地方把人为创造一个城市作为城镇化的动力，不注重产业尤其是服务业的发展，有的把生活空间和生产空间对立起来，就业不足，缺少活力。不少新城成为“鬼城”、“睡城”，大量的开发区也因此造成土地浪费，甚至出现工业用地转为房地产项目的情况。
四是物质规划和城市发展战略及城市公共政策失衡。一些城市只注重物质规划，摆布建筑物，以建设中心城市为战略目标，较少考虑城市的公共服务及低端群体，城市建设出现“贵族化”倾向，规划为所谓的政绩服务，为资本打工，公众利益和城市长远发展被忽视。
五是观感效应和城市内涵失联。城市观感很漂亮，看起来很好看，但是缺少对文化和历史内涵的保护，盲目追求看似气派的异形建筑、地标建筑，造成资源和能源的浪费。
六是规划中的“公权力”与“私权利”失重。规划的编制和实施，公权力过于强势，监督不足，评价机制单一，同时公众参与度低，民主协调不够。
专家认为，我国城镇化出现的问题与发展阶段的必然性有关，但也反映了城镇化发展模式、发展理念等方面的偏差及政策、制度方面的缺失。
城镇规划面临转型
在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，规划管理部门和专家学者认为，随着我国经济社会进入“新常态”，常住人口城镇化率超过50%、新型城镇化战略正式推进，城镇化进入新的阶段，呈现出几方面的变化，城镇规划建设面临新的要求和挑战，迫切需要转型。
一是城镇尤其是城市在国家政策中的地位和重要性进一步上升，农村社会向城市社会转变，城镇规划须与此适应。清华大学建筑学院教授武廷海表示，从国际经验看，城镇化发展到一定水平，城乡就会发生重大转型。我国的城市从点状逐步向区域的、综合的块状形态发展，城市将在国民经济社会发展中占据更加重要的位置，国家转向城市社会。专家认为，一般的经验表明，城镇化是工业化自然发展的过程，不是经济的引擎。但在我国，城镇化既是工业化发展的结果，同时也将成为新一轮发展的动力，如何把握好二者的关系，是对规划提出的挑战。
二是发展模式转变，规划重点也在发生改变。传统的规划是增量扩张型规划，但目前空间增长已不可持续，到了从数量和规模向质量和效益转变的阶段，必须考虑从增量规划转向存量规划。中国城市规划设计研究院副院长李迅表示，传统城镇化和新型城镇化两种道路的不同，决定着城镇发展的模式不同，规划行业要顺应大势，重新认识城镇规划行业的发展变化，探索新的方法和途径，未来将从规划理念、规划编制方法和规划管理制度进行相应的转型升级。
三是城镇化进程速度放缓，新旧矛盾交织，城乡统筹面临更多困难。有专家认为，我国城镇化率提高将放缓，2030年达到约65%的水平。在这一时期，一方面在集约发展的同时，公共服务需求上升，政府需要加大公共服务投入；另一方面，消化旧矛盾与推动城乡统筹所面临的新难题共存，尤其是社会阶层分化严重，社会的矛盾将集中在城市，最终都会反映到对规划的需求上来。今后，中国城市规划面临更加复杂的形势，需要协调的要素越来越多。
四是法制约束加强。全面推进依法治国，规划本身的法律地位和严肃性在提高的同时，要求规划行为限定在严格的法制框架内。未来随着《不动产登记暂行条例》的实施，我国的规划需要更加科学精确地进行编制，否则很容易触碰法律红线。规划实施的成本将大大提升，对私权的保护要求也更高。
专家认为，规划要推动城乡开发建设向环境友好、资源节约的内涵式、效益型模式转变，同时也要注重控制行政与市场边界，保障民众权益。武廷海说：“规划转型的关键是应对和服务新常态，向国家控制管理城镇化进程的工具转变。”
“先学苏联，后学西方”
《瞭望》新闻周刊记者在调研中发现，城镇规划正迎接新的发展机遇，但是规划体系存在诸多问题，如法制保障不力、制度形不成有效体系，同时西方规划理论中一些过时的东西占据主导地位，使得规划指导理念出现偏差。业内人士建议探索构建符合中国特色的规划体系。
石楠认为，针对我国城镇化出现的问题，规划界早在20年前就开始相关学术研究，但在实践中并没有得到重视。“如今，规划很热，但是我们的理论跟不上实践。中国是‘一流的规划实践，二流的规划理论’，国外都愿意来中国实践他们的理论，而我们没有，可能是因为发展太快来不及总结，我们缺乏这样的氛围，学科也缺乏系统研究的方法和范式。”
新中国成立以来，我国的规划理论“先学苏联，后学西方”。尽管国外先进城市规划理论的传入，在一定程度上推动了我国城乡规划理论的发展，但是理论体系的构建在我国城镇规划的发展中长期处于被忽视的状态，思想体系与价值观念大都来自国外。由于政治、经济、环境、文化和发展阶段的不同，在实际规划与建设过程中未充分理解西方理论的内涵、意义与适用性等，导致城镇规划理论滥用现象严重。
“在宣纸上画油画”，南开大学周恩来政府管理学院城市管理专业讲师李晨光如此形容目前我国的城市规划思路。我国有着悠久的发展历史，应与欧洲的背景最为接近，但实际上发展模式和路径却引自美国，这是一种错配。欧洲的嵌入式开发、集约式发展都没有学到，却大量采用美国式的增量规划，新建城区、拆掉老城、摊大饼等导致一系列的城市病。“我们缺乏有中国特色的城镇规划理论和思想。”
专家认为，新的形势迫切要求我们在新型城镇化建设逻辑、发展逻辑、治理逻辑方面有全新的认识、全新的梳理、全新的引领。
南京大学区域研究中心副主任罗震东说：“中国像一个大的实验室，我们理论是欠缺的，但我们的自信正在建立。未来的一段时间，会有城市规划的一些理论提出来，中国的问题一定是中国来解决，考虑问题要有自己的态度，自己的观念。”
不少专家表示，实践证明单纯的拿来主义不行。过去，我们往往有一种习惯性思维，一碰到问题就到西方发达国家的发展经验、理论和模式中去寻找答案，但改革开放30多年快速发展的过程中，我国城乡社会产生的一系列新现象、新问题是其他国家所没有出现过的，国外现有的城市规划理论已经难以对此做出解释。国际通用的城市规划基本原理需要和我国的具体实践相结合，为此，我们应尽快转变原有的思想体系与价值观，针对我国城乡社会所特有的现象与问题，构建一套特有的城乡规划理论。
体制障碍根深蒂固
《瞭望》新闻周刊记者在基层调研时发现，由于体制机制上的障碍难以改变，体制和机制的制约因素互相交织，互相影响，造成城镇规划的科学性、权威性和严肃性长期得不到保证，城市建设用地失控成为普遍现象，规划体制改革任重道远。
一是部门利益化加剧，城市总体规划编制审批时间长，规划既难产，又短命，规划的引领和管控作用大打折扣。
城市总体规划从编制到审批发布，短则两年有余，长则数年；有的城市的总规报送6年还没有批下来；有的城市的总规从开始编制到国务院审批通过，前后超过十年，此间，两个近期规划都已实施完成。宏观背景的变迁与城市快速的变革，使得总体规划审批之日，就是修编启动之时。规划一直在路上，成了城市政府桌面上华丽的摆设。
海南省住建厅总规划师刘钊军、贵州省住建厅总规划师王春等人表示，造成上述现象的根本原因在于，涉及规划编制审批的部门，各自维护部门的利益，又都有不同的部门法规支撑，规划打架，扯皮很多，协调时间长。
中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，现在发改委的项目规划批复具体到地块，林业规划、环保规划的项目也纷纷进城落地，其背后都有部门利益的因素。
南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说，政府部门管得太细、管得太多。总体规划作为法定规划，很多城市的委办局都想借着规划搭顺风车，把自家需求加进去，导致规划越来越厚、管得越来越多，有的规划甚至于对选什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。
二是强烈的发展冲动，让规划异化为地方获取“土地财政”和招商引资的重要工具，非法定规划大行其道，规划的法律严肃性不足。
多位基层干部反映，不少地方政府通过做大和反复修编规划，为的就是把周边农村的土地纳入城市管辖，以此维持“土地财政”。安徽省一位规划人士说：“各地规划总人口加起来已超出全国的总人口，各地编制规划所依据的城镇人口、城镇化率等指标存在失真。”
有的地方政府还通过非法定规划来代替法定规划。法定规划束之高阁，非法定规划大行其道。刘钊军表示，概念规划和战略规划都是法定规划的前期，但也有取代法定规划的势头，严格按照法律来说是无效的。
据了解，目前由国务院审批总体规划的城市已经达到了100多个，有些人口规模不足100万的城市也需要由国务院审批，审批时间进一步延长。
中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃饭靠产业，建设靠土地。在“土地财政”的模式下，政府越来越呈现公司化的倾向，“市长成了总经理。为了招商，什么都干”。基层干部反映，许多开发商面对规划约束时底气很足，有人戏称城建是“开发商牵头，领导决策，规划局执行”。
三是存在“规划是龙头，领导是绣球”现象，唯上的干部考核在一些地方使规划异化为领导“政绩”、个人爱好甚至是腐败的工具。
基层干部反映，在一些地方，城市建设是地方领导短时间内取得政绩的主要抓手，而想要“立竿见影”，就要否认前任规划，另起炉灶。急功近利式的政绩观导致规划方案三年一大修，两年一小变，“一任领导、一任规划”的问题严重。
一位基层干部反映，有上级领导来当地视察，“这些大领导现场办公，现场拍板，临时发挥，随手一指，提出这里要建什么、那里要建什么，没时间也根本不看县城规划图，但是地方政府半个不字不敢讲，只能落实贯彻，然后‘开膛破肚’，更改原有县城规划。”
李晨光说，在行政主导下，城市是拥有权力者心目中的面貌，建筑师和规划师大多投其所好。“鸟巢”体育场、国家大剧院等大项目出现后，很快就会发现各地在拷贝，甚至异化为奇奇怪怪的建筑。这背后隐藏着深刻的逻辑，千城一面的背后，有一个强大的制度支撑。
南开大学周恩来政府管理学院副院长孙涛说，行政首长的价值观与城市的发展是存在错配的。城市发展的时间周期基本上在10年左右，城市规划不能是试错、证伪式地摸着石头过河，否则，这个代价是灾难性的。
探索构建中国特色规划体系
在调研中，《瞭望》新闻周刊记者发现，尽管存在一定争议，但是大部分业内人士认为，改革当前失控的规划体系，寻求中国化解决途径，探索建立中国特色规划体系，确定新的规划理念、规划规范、规划重点，进一步加强规划管理，具有重要的现实意义。
一是研究建立中国特色规划理论。鼓励开展城镇化的理论和应用研究，借鉴符合中国国情的西方规划理论，汲取我国传统的智慧，弘扬中国文化，体现先进理念，接纳互联网等新的技术手段，用中国的思维、中国的理论和中国的自信解决中国的问题。
二是将规划上升到国家治理工具的高度。规划是国家治理能力的体现，也将对国家治理发挥重要作用。规划要凝聚改革共识，要在各级干部及社会民众中加强规划意识的教育，强化“规划即法”及遵守《城乡规划法》的意识；维护稳定发展秩序，强化规划对空间资源配置的综合调控作用；探索建立国家空间规划体系和配套的制度与法律体系，通过法律保障规划编制、制定与实施各个环节，避免规划被人为随意调整。
三是规划要处理好政府和市场的关系。未来的各类规划应体现政府与市场的合理分工，逐步明确政府的权力清单、负面清单和责任清单，积极释放合理的市场信号。海南三亚市规划局副局长常成云说，规划是政府在空间上政策的体现，但规划要给市场留点空间，积极利用市场的手段来实现管控。比如，修规的实质是对经济利益的修改，有些国家允许多次修规，但修规后获得的利益要大部分交给政府或者社会。用市场机制调节，效果很好。
四是要创新规划编制与实施，体现“顶层设计和协同治理”。要改进规划编制方式，创新规划研究设计。规划领域要有进有退，要优化规划内容配置。规划编制过程中，应加快推动企业、民众由“知情权”向“参与权”迈进。LW
记者/孙洪磊 毛海峰 程士华 任峰 陶冶 王珏玢 郑玮娜 张云龙 闫起磊
《瞭望》2015年第16期
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