破局｜财税改革攻坚三大平衡难点
本轮财税改革有三大平衡实现难度大：
■ 各类利益主体的利益平衡
■ 短期利益和长期利益的平衡
■ 以及区域间的利益平衡
党的十八届三中全会《决定》明确指出，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障，并给出了财税改革的路线图和时间表。可见，本轮财税改革是全方位深度变革，相比上世纪80年代、90年代和本世纪之初的改革地位更加突出、任务更为艰巨。
当前推进的财税改革是站在新的历史起点上的改革。所谓新的历史起点有三点突出表现：
一是新的经济基础。历经37年的经济发展，中国已从经济小国转为经济大国。改革之初，中国GDP不足2000亿美元。2014年中国GDP总额与美国的差距已缩小至不足6万亿美元，成为全球第二大经济体。同时，中国也从财政小国变为财政大国。目前，中国的年度公共预算收入和政府性基金预算收入之和，甚至已超过德国的年度GDP总额。
二是新的制度基础。历经37年改革，中国已从高度集权的计划经济体制转到社会主义市场经济体制上来，开创和发展了中国特色社会主义制度。与之相对应，财税改革逐步深化，搭建起了以部门预算和国库集中收付为基础的符合服务型政府基本要求的预算制度体系，形成了适应社会主义市场经济体制要求、有利于基本公共服务均等化的分税制财政管理体制，构筑了直接税和间接税双主体的收入筹措功能与宏观调控功能相呼应的税制体系。
三是新的社会发展基础。37年过去了，中国已经初步摆脱了贫困、落后。义务教育覆盖所有适龄人口，受过高等教育人口占总人口比重已超过5%。截至2014年全国博物馆2760个、公共图书馆3110个、文化馆3311个、有线电视用户2.31亿户、广播节目综合人口覆盖率98%、电视节目综合人口覆盖率98.6%、出版各类报纸465亿份。社会保障体系已城乡全覆盖，人人享有基本医疗初步实现。科技事业快速发展，年度研究与试验发展经费支出占GDP比重已达2.09%，互联网上网人数达6.49亿，互联网普及率为47.9%。
但在新的历史起点上各个领域又都存在有新矛盾、新问题。十八届三中全会决定全面深化改革，并提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。财政是国家治理的基础和重要支柱，实现国家治理体系和治理能力现代化势必要以高标准的财税改革为铺路石。
进一步说，新一轮财税改革已不再仅是财税制度自身的完善，而是立足着眼长远、服务全局、主动支撑国家治理体系和治理能力现代化的历史性变革。所以，党的十八届三中全会提出财税改革的目标是在2020年初步建立起现代财政制度。
现代财政制度的特征是全面法治、透明、高效、公平的财政制度。我国现行财政制度体系与现代财政制度的特征还有很大距离。由此可说财税改革要求非常高，是一项复杂的系统工程。
首先，实现财政全面法治。要求加快税收立法，改变大部分税种没有税法的格局，改变财政体制各个侧面如政府间收入划分、支出责任划分、转移支付均无法律规定的现状，以预算法为统领进一步制定有关财政管理法律如政府债务管理法、财政信息公开法等。
其次，实现全面透明。要求打破现存各级政府预算信息公开不均衡格局，变革多年长期固守的财政决策封闭运行模式。
再次，实现全面高效。要求把绩效管理覆盖预算编制和预算执行的所有环节，进一步提升财政管理信息化水平，改变单纯追求年度平衡的预算管理模式建立起跨年度预算平衡机制，进而消除年底突击花钱和征收过头税两大顽疾。
最后，全面实现公平。要求转变单纯依据区域经济发展水平核定转移支付规模的方式，进而更有效发挥转移支付对提高城镇化水平率的支撑作用，通过税制改革真正实现量能课税，把支出政策的制定建立在促进经济和社会长期可持续发展基础上，而不是简单的以反周期为原则。
这些要求是以往财税改革没有提出过的。落实这些要求会使我们的政府更有效率、更有公信力、更有执行力，会使经济运行更加平稳，会使社会各个阶层都能更多地享受到发展“红利”。
目前，财税改革虽然节奏逐步加快，但大部分关键性举措还未推出，而且已推出的改革酝酿时间也比较长。这说明财税改革绝非易事，不是一件决心有多大，完工进度就有多快的事。也表明新的历史起点的改革意味着要解决新的难度更大的问题，改革范围宽，意味着多点突破势必面临协调难度大。具体分析，本轮财税改革的难点可概括为三大平衡难度高。
其一，各类利益主体利益平衡难度大。
财政收支触及社会各类利益主体的切身利益。因此，财税改革本质上是对各类利益主体利益的再平衡。历时37年的高速经济增长在带来了社会公众利益普遍增长的同时，也带来了相对贫困和不公平的利益刚性。财税改革究其根本是要对此发起冲击，进而求得经济社会可持续稳步发展。
但严峻的现实是，不同利益主体都在固守自身利益并寻求利益再增长。换言之，大家都希望通过改革获利而不失利，这使改革步入两难境地。比如，税制改革，所有人都希望减税，有利于社会公平和可持续发展的增税性改革却极少有人认同。这使环境税、消费税、房地产税改革举步维艰。
再如，预算改革，改革目标之一是调整支出结构，但各个利益主体都追求自身福利最大化。这使支出结构调整小步爬行，结果是只能通过扩大赤字来使各类支出都增长，这是一种用财政风险不断放大来换取利益平衡的选择。
今后推进财税改革要用壮士断腕的精神来实现财政收支在各个利益集团之间的有增有减。否则，财税改革效应就会大打折扣甚至背离初衷。
其二，短期利益和长期利益平衡难度大。
财税改革的根本目的是建立有利于经济社会可持续发展的财政制度。但这一制度固有的一些特征，却与当前的宏观经济形势相矛盾。
比如，税制改革，改革目标是形成税负稳定的税制，但当前经济下行压力加大却要求通过减税来稳增长。再如支出政策，远期目标是把支出向弱势群体大幅倾斜并普遍提高福利水平，但现实是结构不调整经济无法发展，因而要加大对企业创新和基础设施建设的投入。
怎么办呢？从社会经济基本结构性特征来看，缓解这一矛盾似可从如下两点入手：
一是树立财税改革是长期制度建设的理念。实践中要把短期政策和制度变革区分开来。比如税收，对一些减税政策应规定时限，同时坚决把有利于社会公平的制度元素嵌入到税制中。这样做可以为税制发挥收入筹措功能和宏观调控功能预留出端口。
二是严控财政风险。当前我国财政风险不断累加，虽然赤字率和负债率没有超过国际警戒线，但部分区域的债务率和逾期债务率都已达到“天花板”。目前，我们采取的债务置换措施本质上是应对燃眉之急，带有地方政府债务应急处置色彩。为此，今后应控制各级政府债务规模，不能靠大幅增加政府债务来刺激增长。
其三，区域间利益平衡难度大。
区域发展差距是永恒的现象。但任何一个国家都要采取措施防止区域差距不断拉大，特别是不能容忍区域间基本公共服务水平差距不断拉大。改革过程中，尽管政府间转移支付规模急剧扩张，近80%的中央政府一般公共预算收入都用在了转移支付上，但区域间部分基本公共服务项目的供给水平差距却有所拉大，改革意在解决这一问题。
但现实利益刚性已经形成，高水平区域不可能降下来，低水平区域无钱提上来。理想的选择是加大区域间抽肥补瘦力度，但被抽肥者在财政收入进入低增长期后“肥度”却在递减。这显然是一个两难选择。
然而，必须指出，不管多难，这一平衡工作都要做。否则，国家不稳定。从我国经济发展区域特征看，平衡区域间基本公共服务水平似可从如下两点入手：
一是在加大统筹使用财政资金力度的基础上，整合专项转移支付支持欠发达区域；
二是完善地方税体系。在方案设计中应充分考虑欠发达区域税源特征并相应改革税制。LW
本文作者为财政部财政科学研究所副所长，刊于《瞭望》2015年第28期。
转载请标注【来自瞭望微信】
点击【阅读原文】 下载瞭望客户端
更多精彩，请订阅《瞭望》新闻周刊