海南渔业腐败窝案反思
■ 审批环节过于繁琐、渔政管理过于混乱、处罚裁量权缺乏监督，是造成海南海洋渔业系统“塌方式腐败”的主要原因
今年5月，海南省儋州市原市委书记、海南省海洋与渔业厅原厅长赵中社因犯受贿罪、滥用职权罪、非法低价出让国有土地使用权罪，数罪并罚，被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。
值得反思的是，赵中社的贪腐案引出了海南省海洋渔业系统的“塌方式腐败”，先后有48名干部因腐败问题被立案调查，其中厅级干部6人，厅机关及直属单位16人。一位贪腐渎职厅长引发系统内干部“塌方式腐败”，暴露出海洋渔业系统在海域审批、渔政管理等方面的诸多顽疾。
经法院审理查明：
2003～2013年4月，赵中社利用担任儋州市委书记和海南省海洋与渔业厅厅长等职务上的便利，为13家公司和个人谋取经济利益，收受上述公司和个人给予的687.4万元人民币、37万美元、50万元港币、1110.01克黄金制品、33.3万元购物卡、5万元高尔夫球充值卡、1枚钻戒和1套高尔夫球具，共计价值1077万元人民币。
办案人员认为，赵中社最大的危害在于，其渎职行为给国家造成的经济损失动辄近千万元，尤其是在海域资源管理方面，将企业老板的利益置于国家法律之上，党性意识差、政治觉悟低。
在担任儋州市委书记期间，赵中社违反用地申请程序，非法低价出让国有土地使用权。儋州市兆隆大酒店负责人在购买一宗土地时，认为每亩20万元的价格过高，找赵中社帮助协调将地价降至每亩6万～7万元。
此后，基于赵中社的要求，儋州市国土局以每亩7万元左右的价格，挂牌出让约11亩土地，这家酒店独家竞拍，取得土地使用权。经评估，该宗国有土地使用权的市场价格每亩约合15.53万元，总价179.95万元，致使国家土地资产流失达98.53万元。
在担任海南省海洋渔业厅厅长期间，赵中社超越职权违规审批海域使用权抵押登记和海域使用金分期缴纳，致使国家遭受特别重大经济损失。
2012年5月，海南省海洋渔业厅批复同意三亚凤凰岛国际邮轮港发展有限公司的凤凰岛国际邮轮港二期工程项目用海约63公顷，通知在30日内缴纳海域使用金5179万元。公司法定代表人找到赵中社帮忙，请求分二期缴纳。赵中社明知这不符合财政部相关规定，却仍应允。
检方人员介绍说，截至立案侦查之日，这家公司未能缴纳延迟支付的第二期海域使用金产生的滞纳金1274万元，给国家造成特别重大经济损失。这笔滞纳金2014年8月19日才予缴清。
2011年7月，海南厚水湾集团有限公司的“武莲渔港项目”获得5宗海域使用权，面积约92公顷，其中包含免缴纳海域使用金的3宗公益性项目，面积约为82公顷。该公司负责人向赵中社提出先做抵押登记，办完贷款后再补缴海域使用金的请求。赵中社违规指令海洋渔业厅工作人员办理抵押登记，并签发《海域使用权抵押登记申请表》，这家公司因此获得《海域使用权抵押登记证明书》。
此后，该公司从临高县农信联社、白沙县农合银行等八家行社贷款4亿元。但其应补缴的海域使用金987万元及滞纳金588万元，多次催缴无果，给国家造成经济损失共计1575万元。
赵中社案只是海南渔业系统腐败窝案中的一例。
海南海洋渔业厅前后两任厅长李应济、赵中社，两任副厅长陈创福、李年佑均涉及贪腐。在系统内系列案件涉案人员中，担任过领导职务的有42人，占涉案人数的87.5%。其中，22名涉案人员案发时正是或曾经是所在单位的领导班子成员，占涉案人数的46%。有的单位甚至是“一把手”“前腐后继”。例如，昌江县海洋渔业局先后三任局长因违纪违法受到查处，还牵扯出其他9名干部。
从海南省纪委查办案件的情况来看，海洋渔业系统违纪违法案件以受贿案件为主，占案发总数的72.9%。涉案主体利用手中的权力，在行政审批、海洋执法和工程项目等方面为他人提供帮助，收受好处费和感谢费。
比如，海南省海洋渔业厅捕捞处原处长林中兴，利用授权办理养殖开发巴菲蛤审批手续、变更捕捞许可证等业务，收受当事人18笔贿赂款共152.88万元和1万美元。
儋州市海洋渔业局原副局长钟宏才，在养殖池改造补贴等相关事项中给予他人帮助，先后收受11家公司32笔贿赂款，共54万元和2000美元。
海南省纪委的相关负责人表示，海洋渔业系统发生的窝案串案主要发生在渔船审批、柴油补贴和海洋执法等业务关联环节，这些环节相互交织，相关人员串通作案，往往是“查处一起，带出一窝”。
比如，洋浦经济开发区渔政渔监中心原主任吴祖教、原副主任吴昊翎、干部吴华冲等人，相互勾结帮助相关公司骗取国家柴油补贴，收受“好处费”共104万元后进行分赃，每人分别得到49.5万元、22.5万元、32万元不等。
海南省海洋渔业厅的一位内部人士告诉《瞭望》新闻周刊记者，多年来，海洋渔业系统内少数厅局级领导和部分正处级干部，盛行买官卖官、利益交换。在赵中社、王世坤等厅级干部贪腐案件中，均存在买官卖官的行为。
而事实上，海南渔政部门专业人才匮乏，干部使用问题十分突出。来自海南省纪委的一份资料显示，海南省海洋渔业厅厅机关93人，专业干部仅有34人，约占1/3；省海洋渔业监察总队87人，专业干部19人，仅占1/5。
《瞭望》新闻周刊记者通过走访办案人员、查阅部分涉案人员的卷宗发现，审批环节过于繁琐、渔政管理过于混乱、处罚裁量权缺乏监督，是造成海南海洋渔业系统“塌方式腐败”的主要原因。
首先，审批环节过于繁琐，腐败分子乘机捞取利益。据本刊记者了解，一个项目需要填海造地，须经海洋渔业部门审核，然后要经过专家论证、政府审议等11个环节。这些环节均为连串审批，每个环节都没有时间限制，审批变成了漫长的“马拉松”。
一些干部借机吃拿卡要，想在项目贪腐利益链上分杯羹。甚至一些地方以重点项目带动税收、就业等为借口，对一些企业的违法填海行为熟视无睹，使得填海造地出现未批先报、边报边填、海域使用金违规分期缴纳、滞纳金难以入库等管理乱象。
海南大学经济管理学院李仁君教授说，审批寻租具有非常大的隐蔽性。在此类受贿案件中，企业和官员双方获益，且很难被检举，这是腐败分子敢于疯狂受贿的原因之一。
其次，渔船管理混乱，干部责任担当缺失。据海南省纪委的办案人员介绍，2009年以来，海南省海洋渔业厅曾两次开展渔船普查，但均无果而终，始终没有弄清楚海南省渔船底数。
据本刊记者了解，我国2006年取消了渔业资源税，对渔船、柴油予以补贴。按国家规定，海南仅有2700多艘编制内渔船可以领取柴油补贴。然而，海南省实有渔船至少27000艘，大量渔民得不到补助。
为了调和矛盾，海南省海洋渔业厅将农业部下达的补贴资金实行编内渔船打折发放、编外渔船利益均沾的“普法”政策，导致一些不符合国家规定的渔船也拿到了补贴。经纪检监察、检察机关、公安机关查处的虚报冒领、骗取补贴款的违法违纪案件达45起，涉案金额2500多万元。
例如，文昌市海洋局原局长林志铁和渔政港监督管理站原站长卢章雷相互串通，将报废渔船功率指标卖给有关公司，收取73.9万元的“购买款”后分赃。
其三，执法人员处罚裁量权过大，缺乏监督。2011年，海南省海洋渔业监察总队将海洋执法处罚自由裁量基准化，分为轻微违法、一般违法、较重违法和严重违法四个阶层。但这四种裁量基准界线模糊，缺乏量化标准，酌定裁量因素模糊，给一些海洋执法人员进行权钱交易提供了机会。
海南省海监总队原总队长张光亮就利用这一点，收受贿赂后，对一些存在较重违法行为的企业以较低标准予以处罚。据他交代，仅此一项就收受了43.2万元。
此外，本刊记者还发现，海南共有渔政执法机构30个，350多名渔政渔监工作人员没有正式编制，属于合同制聘用人员，这种以罚代管、以违法养执法的畸形状态，极易导致利益输送。
系统内贪腐案件爆发之后，海南省海洋与渔业厅采取多项措施，尽快查漏补缺、完善管理。包括：
审验渔船，对全省海洋渔船进行审验，逐一登船核实；
清理档案，对全省海洋渔船档案进行整合并数字化，建立渔船电子档案库；
规范标识，对全省海洋渔船规范船名，统一安装船牌和船用防伪标识；
结合渔船普查，规范油补发放，全省2万余艘渔船将全部实现“一船一档”。
此外，海南省进一步严格了填海造地和无居民海岛使用审批管理。海南省人大立法规定，所有填海造地项目和无居民海岛开发出让，一律报省政府常务会议审批获准后，再履行填海造地海域使用权、填海造地土地使用权和无居民海岛开发招标拍卖挂牌出让程序。
在采访中，一些专家学者和群众对于“一把手”权力约束、渔船渔政规范管理等方面，提出了一些建议。
首先，将规范“一把手”权力落到实处。中国社科院中国廉政研究中心副研究员高波说，对于规范“一把手”的制度笼子不能过于粗疏，也不能留有后门，要通过完善预算、审计、追责等配套制度，真正让权力在制度内规范运行。
其次，在渔政规范管理方面，海南省琼海市潭门镇的不少渔民认为补贴“一卡通”机制可行。渔民符旺海说，这样可以减少暗箱操作和截留挪用，对于官员干部的权力大家都能监督到位，谁家补贴多少，渔民心里都明白，看看谁还敢截留贪污。
其三，严格规范渔船检验、检测工作流程，实行专业化和标准化管理。海南省纪委的办案人员建议，制定从检验业务受理、现场检验、证书审核、检验收费等全流程的业务规程，实行关键业务关节的相互分离。
文/瞭望新闻周刊记者 傅勇涛
刊于《瞭望》2015年第31期
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