菲律宾选出新总统，对中菲及南海问题有何影响？
杜特尔特（中）成功当选菲律宾总统 图/路透社
◆ 中菲关系和南海问题，似乎沦为此次菲律宾总统大选中的噱头
◆ 新总统杜特尔特任内，至少在上任初期，对华政策和南海政策的调整空间和力度有限
◆ “两面下注”可能再度成为菲对华政策主流：在安全上继续加强与美国的合作，但在经济上靠拢中国，在政治上要进一步加强与中国的双边政治互动
作者单位：中国社科院亚太与全球战略研究院
5月9日，菲律宾举行6年一次的全国和地方选举，曾在菲律宾棉兰老岛达沃市担任市长22年之久的杜特尔特在总统选举中以较大优势胜出，当选菲律宾新一届总统。胜选之后，新总统是否会对菲律宾的内外政策做出重大调整，是人们最为关心的。
选战突出“求新”与“求变”
本次菲律宾总统选举，一度被视为近几届菲律宾总统大选中竞选人实力旗鼓相当，选情最为扑朔迷离，选战也最为激烈的一次。“求新”和“求变”是一个突出的特征。
从各位参选人的竞选纲领来看，在国内议题上，多位竞选人强调经济发展、社会福利和保障就业。可以看出，阿基诺三世执政期内菲律宾经济“繁荣”表象下隐藏的问题，已经在菲律宾国内引起普遍的关注，对阿基诺三世任内经济政策进行调整的呼声日益高涨。由于南海问题持续升温,加之在阿基诺三世任期内中菲关系因南海纷争坠入低谷，在本次菲律宾大选进程中，中国因素有所突出，这也有别于既往的菲律宾总统大选。菲律宾与中国双边关系的定位及未来前景，也自然成为所有候选人不可回避的重要议题。
菲律宾总统大选进程中，在所谓南海岛礁主权归属问题上，所有总统候选人均强硬表示绝不退让。甚至还有数位候选人强调，要不惜为南海岛礁主权与中国一战。在过去阿基诺三世总统将中国在南海的维权行为妖魔化为“纳粹”之后，这一说法无疑是菲律宾政界精英就中菲关系发表的最具挑衅性的言论。中菲关系和南海问题似乎沦为了此次菲律宾总统大选中的噱头。
但同样值得关注的是，包括最终胜选的杜特尔特在内，几乎所有竞选人均表示与阿基诺政府的对华政策有所区别。多位候选人表示一旦当选，愿意调整阿基诺现政权的对华政策，恢复与中国的高层接触，包括愿意以双边谈判方式解决中菲两国之间的纷争。从各候选人就未来菲律宾对外政策，特别是对华政策提出的初步设想来看，似乎又在某种程度上对中国释放出了和解的信号。
凸显权力精英对华政策矛盾心态
两种相互矛盾的声音的出现，实则是菲律宾权力精英在对华政策上矛盾心态的反映。这种矛盾心态的产生，不外有三个方面的原因。
首先，中国是菲律宾不可选择的邻居，这是一个不可改变的地缘政治和地缘经济现实。
中国是菲律宾的第二大贸易伙伴、第一大进口来源国和第三大出口对象国。对于菲律宾而言，远离中国，实则会失去更多的机会。特别是在地区经济合作进程中，将难以分享更多的红利。这从阿基诺三世政府一再表示出对中国“一带一路”倡议的兴趣，并在权衡再三后选择加入中国主倡建立的亚洲基础设施投资银行可以得到印证。
因此，无论谁在菲律宾总统大选中最终胜出，都无法忽略与中国交好带来的现实经济利益及潜在的巨大商机。而阿基诺三世推行的对华政策，则可能导致中菲关系渐行渐远。菲律宾下任政府需要对既有政策进行必要的调整。
其次，民族主义牌的双刃剑效应。
在阿基诺三世任内，通过炒作南海问题，转移国内民众视线，菲律宾保持了国内政局的基本稳定。民族主义已经成为政府维系执政合法性、加强国内凝聚力的有效手段。
在东盟成员国中，菲律宾经济保持了较高速度的增长。但这一增长对民生惠及有限，少数得益者与普通民众间的贫富差距正在拉大。据官方数据统计，菲律宾国内贫困率高达20%以上。国内中下层民众对政府的不满情绪在上升。如果仅靠打民族主义牌而不是采取措施务实地改善民生，新政权的稳定性将堪忧。
但另一方面，阿基诺三世执政期任由民族主义情绪蔓延滋长，民族主义情绪在青年人中，在对现实不满人群中影响较大，部分军界、政界人士也希望借打民族主义牌从中渔利。
民族主义情绪在菲律宾国内已具有一定的社会根基。因此，任何一个总统候选人出于胜选需要，均不敢在南海岛礁主权问题上持与菲政府现行立场相悖的立场。甚至还要迎合民族主义情绪严厉抨击中国。不过，他们也无法提出言之有据的具体政策建议（这样有可能被竞选对手抓住把柄），更多是情绪宣泄或是政治作秀。
最后，外部因素的考量。
阿基诺三世任内，菲律宾采取了一边倒向美国的政策。在南海问题上，试图借助美国和日本等外部大国对中国进行打压和遏制。菲律宾作为美国的盟友，积极配合美国的“亚太再平衡”战略，充当美国亚太再平衡的前进基地。而美国和日本也以帮助菲律宾加强海上能力建设为由在安全和经济上向菲律宾提供支持。这也使得菲律宾国内主张对华强硬派有恃无恐，甚至主张对中国在南海维权行为采取更严厉的反制措施。
此外，2015年，日本和美国分别是菲律宾第一大和第三大贸易国。仅从经济因素考虑，菲律宾也不愿违背美日的战略意愿。但菲律宾一旦彻底沦为大国战略竞争中的一枚棋子，甚至诱发大国之间的对抗，菲律宾自身在安全上也会陷入危险的境地。如何妥善处理与周边大国的关系，如何分清短期利益和长远利益，无疑对菲律宾新任领导人政治智慧和战略视野构成了考验。
面临内外政策考验
与其他竞选人相较，杜特尔特留给外界的形象是敢作敢为勇于担当，在腐败盛行的菲律宾，杜特尔特目前也没有贪腐丑闻缠身，在达沃市有着长期执政的经验且政绩突出。在很大程度上，杜特尔特的“横空出世”，迎合了菲律宾民众特别是中下层民众渴望变革的心理。
在竞选过程中，杜特尔特关于菲律宾外交政策的部分言论，特别是就如何处理与美国的关系及化解与中国纷争的大胆言论也引起了外界的关注。那么，在胜选之后，杜特尔特任内是否会对菲律宾外交政策做出重大调整呢？
由于多种国内、国际因素的掣肘制约，在菲律宾新总统杜特尔特任内，至少在其上任初期，对阿基诺三世时期的对外政策，包括对华政策和南海政策进行调整的空间和力度有限。原因有：
首先是国内方面，面对腐败盛行、犯罪猖獗及贫富分化加剧的严峻社会现实，杜特尔特需要尽快兑现其在竞选期间的各项承诺。杜特尔特政府可能不得不将更大的精力用于解决国内问题。这在一定程度上会影响其在外交方面的投入，对外交政策进行重大调整的动力不足。
国际方面，在南海问题上，阿基诺三世执政时期基本上采取依靠东盟、诉诸国际仲裁和一边倒向美国的做法。由于美国和日本近期在南海问题上对中国的防范、打压力度加大，特别是美国在南海问题上逐步由“战略模糊”变为“战略清晰”，作为美国的盟友，菲律宾一旦大幅度调整对华关系或者在南海问题上与中国寻求合作可能会招致美方的不满。
再者，阿基诺三世执政时期已经与美国达成《美菲加强防务合作协定》，2016年1月经菲律宾最高法院裁定通过。杜特尔特不可能改变这个制度性安排。
因此，即使杜特尔特在任达沃市长期间，一直拒绝在达沃举行美菲军事演习，包括抵制美国在该市建造军事设施，在竞选中也激烈抨击美国并提出要加强与中国的双边对话和合作，在担任总统后对于外交政策的重大调整也会较为谨慎。毕竟，坚持既定的框架风险度较低。近期，在国际海洋法庭就菲律宾提交的南海争端国际仲裁宣判结果出来后，中菲关系也可能会面临新的考验。
但菲律宾对华政策调整终究要进行，特别是菲律宾部分战略界人士重提的“两面下注”，可能再度成为菲律宾对华政策的主流，即在安全上继续加强与美国的合作，但在经济上靠拢中国，在政治上要进一步加强与中国的双边政治互动。毕竟，灵活务实的对华政策比阿基诺三世时期僵硬的对华政策，更符合菲律宾的长远利益。
在南海问题上，中国已经表明坚决维护主权的信心和决心，坚决反对菲律宾单方策动的、无视中国利益诉求且缺乏法律效力的国际仲裁。与此同时，中方已在国际场合多次明确表明中方主张通过“双轨思路”解决南海问题的诚意。近期，中国政府也明确表示将与东盟国家共同商讨签署《南海各方行为准则》相关事宜。
人们注意到，杜特尔特在菲律宾总统大选进程中就改善中菲关系也做出一些积极的表示(例如菲中可共同开发近海油气资源)。这在一定程度上也为中菲两国关系改善提供了新的契机。在此问题上，中菲两国需要以最大的诚意相向而行。从长远来看，逐步修复中菲双边关系，从中菲两国的进步、发展、繁荣及中菲关系的稳定大局中获益，无疑是中菲两国最佳的选择。LW
刊于《瞭望》2016年第20期，原题《菲律宾总统大选观察》
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