观察 | 治理财政资金“趴窝”难中求进
◆ 部门利益分割，部门规章“中梗阻”，财税改革有待深化等，都是财政资金闲置的“症结”所在，此外，由于疏于监管，存在骗取套取、利益输送等问题
◆ 在专项资金使用过程中，审计部门把握的原则是，只要没有流入个人腰包，没有给特定关系人输送利益，没有用在违反八项规定精神和约法三章方面，没造成重大损失浪费，只要用在惠及民生、经济发展、社会事业上，就应该推动和鼓励
时隔预算下达4个多月后，7.51亿元专项资金还趴在银行“呼呼睡大觉”。这是审计署审计抽查江苏、陕西两省2015年水污染防治专项资金发现的情况。
日前，《瞭望》新闻周刊记者了解到，2015年7月，财政部下达17个省市2015年水污染防治专项资金预算50亿元，要求各省市按照相关规定将专项资金安排到具体项目。受制于方案上报、技术指导及方案修改等繁琐环节，多地到2015年11月仍未将资金落实到项目。
“十三五”期间，浙江省长兴县将累计投资4.58亿元农网升级改造专项资金用于建设农村电网
这只是一个阶段以来“财政资金闲置”问题的很小案例，但其所导致的后果一直让高层关注：一方面，大量民生基础工程需要建设，面临资金紧张问题；另一方面，大量财政资金，包括中央下拨的资金在账上用不出去，形成财政资金“趴窝”。而作为促进经济平稳增长的重要宏调手段的积极财政政策，实施效果大受影响。
本刊记者采访获悉，近几年，多轮审计发现，大量财政资金用不出去，地方基层干部也有政策执行中的苦衷，“宁愿不做，也不敢突破专项资金制度的界线，整合之后没准以后再也无法获得专项资金。”
审计署审计长刘家义明确指出，目前有些法规特别是部门规章已经不适应经济社会发展需要，如与盘活存量、加强财政资金统筹使用的要求相比，有关预算收入专款专用、法定挂钩事项、专项转移支付等制度规定未及时调整，有些方面还存在简政放权给地方“松了绑”、专款专用对发展“留着绊”的矛盾现象。有些法规和部门规章本身就“埋着钉子”、“留着尾巴”。
“不能一味用‘打酱油的钱不能打醋’这种固有规则，约束地方的探索和创新。”采访中，专家表示，要从根本上治理资金沉淀难题，需要坚决打破部门利益分割格局，破除部门规章“中梗阻”。同时，进一步结合事权划分改革完善财政转移支付制度，逐渐压缩专项财政资金的规模、比例和专项数量，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。
资金“趴窝”三大病灶
调研中，《瞭望》新闻周刊记者了解到，三方面因素导致资金“趴窝”难以利用：
其一，专项资金管理的条条框框致使资金难以盘活。
去年6月份，审计署在向全国人大常委会报告时指出，财政部2014年上报专项转移支付133个，但实际安排明细专项362个。采访中，南京审计大学教授裴育表示，现实中每笔专项资金管理和使用往往对应一种管理办法，而这些管理办法往往都强调专款专用，封闭管理，即使是同类专项资金也是如此，缺乏统筹机制。
近年来，中央财政加大了清理专项转移支付的力度，将一些专项转移支付资金转列到一般性转移支付中，但由于没有彻底打破专款专用的制度藩篱，以均衡地区间财力差异为主要目标的一般性转移支付资金依旧占比较小，具有专项用途的一般性转移支付占比仍然较高。
财政部门数据显示，2014年中央对地方一般性转移支付占比58.2%。但本刊记者从基层调研情况看，这其中相当部分资金仍指定了专项用途，地方不能统筹使用。扣除这部分不能统筹使用的资金，不具有专项用途的资金占比相对较低。
其二，项目申报审批时间长、环节多等影响资金及时使用。
本刊记者在地方调研了解到，中央专项资金申报，一般需要经基层发展改革、财政、行业主管等部门审核后，由县、市、省逐级层层上报中央部委，中央部委批复后，资金由上至下层层下达，申报审批的链条长、时间长。
不仅如此，一些中央专项由不同部门分别管理，分配的标准、程序和要求不尽相同。以农业领域为例，其涉及农业部门、水利部门、发改部门。部门职责的交叉往往造成资金在分配上碎片化和条块化。分属于不同部门管理的资金，在审批时间上难以一致，部门之间相互掣肘，也导致专项资金难以及时有效使用。
其三，配套难以到位致使中央资金长期闲置。
专项资金管理办法中，不少在其条款中明确要求地方或单位提供配套资金。一些地方干部表示，中央的财政资金下来之后，完成这个项目还有差额，需要地方财政配套，“地方没有财力的情况下，项目强行开工就可能烂尾，中央划拨资金因此只能结存下来。”
山西一位地方财政部门负责人对本刊记者坦言，当地处在经济落后地区，中央的转移支付才勉强够维持政府运转，无力配套资金。但面对专项资金又不能不申请。“本身就落后了，再不申请只会越来越拉大和发达地区的差距。只能出具配套文件，先把资金申请到，等申请资金积累够了，再开工建设。这是没有办法的办法。”
专项资金整合“卡脖子”
近年来，专项清理归并工作取得一定成效，但仍存在“碎片化、部门化、司处化”现象。专项转移支付数量过多过杂，分配链条长，地方政府对资金进行整合的呼声越来越高。
有财税专业人员对本刊记者表示，“中央力推某事项时，相关部门首先考虑先设个机构，再设个专项，以便推动这项工作。看似加强政策落实力度的举措，却可能导致事与愿违的结果：一方面是机构膨胀，另一方面是专项越来越多。”
近日，本刊记者走访广西、四川、云南、辽宁等地发现，就资金整合而言，在中央部门和基层政府两级，都存在着“卡脖子”之处。
从基层政府看，地方政府主要是担心整合后带来的后果。一位地方政府负责人表示，中央专项资金都有专门的评价程序和考核办法，“考核结果和个人、部门挂钩，资金整合之后，效益如何体现就是一个难题，考核时可能就难以过关。”
对于财力薄弱的地方来说，更担心整合后失去专项的支持。“上级部门给你专项资金，你如果整合到别处，以后这个部门再有项目就不会支持你了。认为你反正没这方面的需求，也就不给你这块的钱了。”西部地区一位副县长表示，这些资金对于发达地区来说可能不算什么，但对一个国家级贫困县，那是不可或缺的。
在广西调研时，一位政府部门负责人举例说，当地曾接到上级部门对资金进行整合的通知，但却让自己头疼，“同样是农田水利资金，把水利的资金整合到农业项目里，还是把农业的资金整合到水利项目里，给钱的部门哪一个都得罪不起。”他希望，资金最好在更高层级整合统筹，而不应把难题放到县里。
从部门看，同样有三重顾虑。有研究人士向本刊记者表示，一是担心失去行政管理权力而不愿整合；二是担心职能将被调整而不愿整合；三是担心带来机构和人员编制被缩减而不愿整合。
国务院在2015年就着力推动涉农专项资金的统筹使用，相关部门也拿出了方案。但研究人士认为，由于涉及利益格局调整，在推动过程中难度很大。每个部门都认为统筹使用合理，但涉及到自己部门时，就表示某专项情况比较特殊，不能轻易动。
比如审计署向全国人大常委会报告指出，审计部门2014年抽查的343个明细专项，有43个部门参与分配，涉及123个司局、209个处室。上述研究人士指出，分配链条长，管理碎片化严重，最后导致中央财政的钱到基层之后，管理资金的单位无力监管，也疏于监管，存在骗取套取、利益输送等各种问题。
呵护统筹整合创新之举
近年来，推动财政专项资金的统筹使用，成为审计工作的重点之一。审计署办公厅负责人对本刊记者表示，审计署对符合改革方向的举措，对于地方制定的一些资金管理办法，尽管和部门的一些规章制度有差别和出入，但如果确实是提升了资金使用效益，审计也是持鼓励态度的，并积极推动相关制度的规范和完善。
于是，在审计署不断以审计创新促进制度规范，以及不少地方政府主动作为呼应下，资金统筹使用方面出现了不少有益探索。例如，审计署昆明特派办审计中发现，云南用于教育的专项资金结余量较大，其中省本级在2016年2月结余教育专项资金9亿多元，各州市结余5亿多元，主要涉及到农村义务教育经费、义务教育阶段免费教科书专项资金等5项资金，均为上级指定用途的转移支付资金。
根据“鼓励推进财政资金统筹使用，提高财政资金使用绩效”的有关精神，审计署昆明特派办于今年2月20日向省政府出具了整改函。省财政厅和省教育厅按照“保急需、填缺口”原则，于3月3日、3月16日下文将省本级结余资金9亿多元分配至急需资金的中小学食堂设施设备购置项目和义务教育均衡发展项目，各州（市）、县（市、区）也于3月28日前对5亿多元结余资金进行了整合。
再如，2013年，为完成3年50万人高山生态扶贫搬迁工作目标，重庆市政府出台文件，对易地扶贫资金、财政专项扶贫搬迁资金、农村D级危房改造补助资金等专项资金，采取市发展改革委牵头管理，市财政局、市农委、市扶贫办等6个部门协作配合的模式进行有效整合。
2013至2015年，累计下达市以上专项补助资金45.1亿元（中央资金31亿元，市级资金14.1亿元），累计搬迁安置54.2万人，完成市政府确定2013至2015年目标任务50万人的108.4％。
“在专项资金的使用过程中，审计部门把握的原则是，只要没有流入个人的腰包，只要没有给特定关系人输送利益，只要没有用在违反八项规定精神和约法三章方面，只要没造成重大损失浪费，只要用在惠及民生、经济发展、社会事业上，就应该推动和鼓励。”审计署财政审计司有关负责人最后告诉本刊记者。LW
刊于《瞭望》2016年第21期
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