经验丨精准扶贫进行时，这些可借鉴
◆ 立体式精准识别、全链条精准施策、多角度精准退出，是当前各地扶贫攻坚工作的重中之重
◆ 中组部、国务院扶贫办、国家行政学院3月共同举办了“省部级干部打赢脱贫攻坚战专题研讨班”
◆ 来自国务院扶贫开发领导小组成员单位和各地方的73名学员参训。其中的绝大多数地方学员，都是主管扶贫攻坚的副省级领导干部
◆ 他们带来了各地的扶贫经验、实践中产生的困惑及扶贫攻坚的建议，形成此文，希望对当前精准扶贫有所借鉴
作者单位：国家行政学院
4月24日，习近平总书记来到大别山片区扶贫攻坚重点县安徽省金寨县，同当地干部群众共商脱贫攻坚大计。习近平强调，打好扶贫攻坚战，要采取稳定脱贫措施，建立长效扶贫机制，把扶贫工作锲而不舍抓下去。要通过实施精准扶贫，确保2020年实现全面建成小康社会目标是过硬的。
作为未来五年实现全面小康最大的发展短板，“扶贫攻坚”在各地的发展“任务单”上排名相当靠前。2016年3月，中组部、国务院扶贫办、国家行政学院共同举办了“省部级干部打赢脱贫攻坚战专题研讨班”。来自国务院扶贫开发领导小组成员单位和各地方的73名学员参训。其中的绝大多数地方学员，都是主管扶贫攻坚的副省级领导干部。
他们带来了各地的扶贫经验，带来了实践中产生的困惑，也带来了扶贫攻坚的建议。在这些地方主政者看来，立体式精准识别、全链条精准施策、多角度精准退出，是当前各地扶贫攻坚工作的重中之重，要做好精准扶贫，必须在理念和路径上实现“双突破”。
立体式精准识别
识别贫困户是精准扶贫的基础性前提。在学员们看来，“有没有贫困”、“想不想脱贫”、“会不会致富”体现着贫困群众的经济状况、主观意愿、能力禀赋，也是实现“精准识别”的关键。
精细计算经济状况。在实际工作中，经济状况是识别贫困户的主要依据，也是学员们提及最多的内容。其中，包括
计算申请户的收入、支出、土地、房屋、粮食等；
同时，还要与公安、住房、工商等部门信息对接，比对申请户实际情况；
然后，用群众评议、公示等方式加以监督。
对不符合条件的对象“一个不留”地清出去，对符合条件的对象“一个不少”地纳进来。
动态感知主观意愿。一些学员认为，识别贫困户不能光计算物质财富的多寡，还要实现主客观有机结合。比如，有的申请户收入高于贫困线，但“宁肯苦熬、不愿苦干”，“等靠要”思想严重，甚至还有不良生活方式。这类群体从扶贫开发政策中获益的机会少，贫困发生率就会高于平均值。工作队在建档立卡和“回头看”过程中，要时刻关注其思想动态和生活状况，让精准识别体系常态化运行。
综合判断能力禀赋。贫困是人们创造收入能力和机会的缺乏，因此，理想的贫困识别也要从静态财产向动态能力转变。识别工作应充分考虑申请户家中有无劳动力、学生、病人等内生因素，以及自然环境、社会氛围等外部因素。在一些边远民族地区，边民获得的政府各类补贴收入已超过贫困线，但他们普遍不识字且远离市场，很容易因大病或自然灾害致贫，这样的脆弱群体就应纳入扶贫对象。这一层面的因素应引起各方的足够重视。
一些地方已经形成了立体式精准识别的良好实践。比如，
贵州省总结出“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”的“四看法”，同时进一步完善省、市、县、乡四级领导干部遍访贫困村贫困户机制。
在原有建档立卡数据的基础上，四川对全省所有农村贫困人口进行拉网式全面认真清查核实，运用大数据、云平台等手段对建档立卡贫困户数据进行动态化更新、常态化管理，保证扶贫对象数据真实完整准确。
全链条精准施策
识别贫困户之后，要精准采取帮扶措施。在各地主管扶贫攻坚的干部看来，项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准，是“精准施策”的主要内容。其中，“产业”、“特色”、“致贫”、“疾病”、“搬迁”等内容，是全链条分析精准施策的关键词。
分类把握致贫原因。据中央农办统计，目前建档立卡贫困户中致贫原因占比由高到低排序依次为，因病致贫占42.2%，因缺资金致贫占35.4%，因缺技术致贫占22.3%，因缺劳动力致贫占16.8%，因学致贫占9.0%，因残疾致贫占5.8%。
有些贫困户存在多个致贫因素。其中，
缺知识、缺资金、缺技术等致贫的贫困户占比为66.7%，可以通过帮扶措施阻断相关因素，应做到能扶必扶；
因疾病、残疾、缺劳力等问题致贫的贫困户占比为64.8%，致贫因素只能缓解而无法彻底解决，需要社会政策兜底应保尽保。
各地在扶贫攻坚实践中，必须对此做到“心中有数”。
辩证看待优势产业。不论是产业脱贫、易地搬迁脱贫还是生态保护脱贫，都离不开实体产业支撑，这也成为学员们讨论最为集中的话题。产业精准扶贫的本质，是用政策帮扶解决经济要素结构性不匹配问题，核心是找准本地区特色资源优势，发现脱贫致富的机会和路径，否则很可能异化为缩小版的“大水漫灌”。
学员们认为，应将共性与个性相结合，辩证看待产业精准扶贫。
产业选择和项目安排可以具有共性，通过“一村一品”等举措合力解决基础设施、公共服务、资金、销路等问题，防止市场大起大落；
措施到户则必须注重个性，帮助贫困户有针对性地突破观念、技能等瓶颈。
也有学员提出，应将贫困户纳入现代农业产业链，将其生产资料折权入价，从而享受股权资本收益。
有重点地构建长效机制。在现代社会，“原子化”的个体难以抵御市场经济风险。而贫困人口能力低于社会一般水平，政府短期内帮扶脱贫具有合理性。但从长远看，贫困人口终究要在市场中实现自身价值。政府需要“扶上马，送一程”，发挥贫困人口内生动力融入市场，提升脱贫质量。
学员们认为，两个普遍性问题威胁脱贫长效机制。
一是因病返贫已成为当前农村贫困问题的最大顽疾，
二是易地扶贫搬迁后3年依然无法脱贫人数高达50%，值得决策层和各级政府高度关注。
一些地方已在总结光伏扶贫、旅游扶贫、种植养殖扶贫、劳务输出扶贫等好经验，推动全链条精准施策。比如，广西结合本地实际，在中央提出脱贫“五个一批”的基础上提出实施“八个一批”。即：扶持生产发展一批、转移就业扶持一批、移民搬迁安置一批、生态补偿脱贫一批、教育扶智帮助一批、医疗救助解困一批、低保政策兜底一批、边贸政策扶助一批。为此，广西推动了脱贫攻坚“十大行动”。即：特色产业富民、扶贫移民搬迁、农村电商扶贫、农民工培训创业、贫困户产权收益、基础设施建设、科技文化扶贫、金融扶贫、社会扶贫、农村“三留守”人员和残疾人关爱服务行动。
精准施策的财力基础也同样重要。湖北省创新建立贫困县资金整合机制用于精准施策：实行应统尽统，破解资金筹集难题；坚持县为主体，破解责任落实难题；做实规划方案，破解载体不明难题；实施综合监管，破解缺位失位难题。
多角度精准退出
精准扶贫的“最后一公里”，是精准退出。就贫困户而言，脱贫既是扶贫的终点，也可能成为返贫的起点，因此“退出”必须精准、科学。对贫困县来说，“摘帽”意味着可能失去扶持政策和投入，其动机往往较为复杂。
中央扶贫开发工作会议强调，要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。许多学员表示，贫困退出机制是当前扶贫工作的盲点、弱点和难点，个别地方甚至还没有将这项工作提上议事日程。在实际工作中，“销号”、“认定”、“标准”、“验收”、“炒作”等内容与多角度精准退出高度关联，涉及贫困群众、政府、社会三类主体。
群众自愿认账。对贫困户脱贫销号必须实行“三认可”，即由贫困户户主和验收工作队员及帮扶责任人面对面、一户户算账，共同签字认可。在脱贫标准上，除了家庭人均纯收入超过国家扶贫标准外，还要细化“两不愁、三保障”，考察其稳固住房、安全饮用水、通路通电、义务教育、医疗保障等情况。
在这方面，湖南省湘西州花垣县双龙镇十八洞村的经验值得借鉴。该村扶贫工作队、村支两委对全村2015年脱贫人口摸底统计时，同贫困户一户户、面对面、一笔笔算账。出人意料的是，全部127户贫困户都认账，主动申请摘掉贫困户帽子，从根本上杜绝“被脱贫”现象。
政府科学认定。当前我国有国家统计局、国务院扶贫办两套平行的农村贫困人口数据，两者各有优势。不少学员认为，应将统计局贫困监测调查数据作为反映全国贫困总体情况和扶贫总体成效的法定数据，县乡村实际精准脱贫成效则以扶贫办建档立卡数据为准。至于省级层面脱贫攻坚成效的评价，应综合使用两套数据。
社会普遍认同。贫困是动态的，应警惕别有用心者借脱贫攻坚事业恶意炒作。学员认为，有必要向全社会广泛宣传两个理念：消除绝对贫困是政治承诺和政府责任，出现相对贫困是社会发展进程中无法避免的。全面脱贫，并不意味着不再有贫困现象，而是要建立起一张“制度网底”兜住贫困人口，并逐步帮助其脱贫。
说到底，精准退出是对各级党委政府脱贫攻坚工作的考核和检验，需要层层压实责任。例如，安徽省按照中央统一要求，建立了省市县乡村五级书记一起抓扶贫的治理格局，推进脱贫攻坚责任链闭环管理、无缝对接，构建横向到边、纵向到底的责任体系，并层层签署责任书、立下军令状，确保一级抓一级、层层抓落实。
同时，还要明确规定市、县党政主要负责同志是脱贫攻坚的第一责任人，负直接责任，省直各部门、各单位一把手是直接责任人。对未能完成年度扶贫开发目标任务的市县实行“一票否决”，对其党政主要负责同志进行约谈，并不予评先评优，3年内不得提拔、重用或调离。在工作中，安徽不断加大检查监督力度，省扶贫开发领导小组每半年组织一次专项检查活动，对涉及脱贫攻坚的重大问题和重要时间节点，由省委、省政府督查室牵头进行督查。LW
刊于《瞭望》2016年第24期
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