调研 | 城乡土地挂钩谨慎扩围
◆ 土地制度改革不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了
◆ 瞭望推出《城乡用地新脉动》专题，深入分析新型城镇化建设中土地制度改革面临的问题及解决办法
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记者/王仁贵 实习生/李亚飞
◆ 在城市内部挖潜空间有限情况下，城乡土地增减挂钩的规模和范围面临扩大压力，而增减挂钩中行政化主导或侵害农民利益
◆ 重庆“地票模式”，四川等地在节余指标跨县调剂方面进行的探索值得借鉴
过去粗放发展的城镇化模式，使得耕地红线约束下的城市发展面临着越来越突出的空间制约。国土资源部日前表示，“十三五”期间，安排新增建设用地总量将由“十二五”期间的3925万亩压缩至3256万亩，推进地方盘活存量建设用地。
国土资源部规划司巡视员、副司长鞠建华指出，新增建设用地的大大压缩，并不是说用地量就小了，而是要推进地方通过盘活低效用地和废弃地的利用，来解决经济社会发展对于土地的需求。
国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云对本刊表示，实现用地总量的平衡，“核心是要在存量上做文章，增减挂钩是存量内部调整的主要方式。”
达到“十二五”期间的用地规模，“十三五”每年需盘活的存量用地就超过130万亩，远高于2015年国土资源部下达的90万亩的挂钩指标。在城市内部挖潜空间有限情况下，这是否意味着增减挂钩的规模和范围面临扩大？
国家发展改革委规划司城镇化推进协调处调研员王俊沣对《瞭望》新闻周刊表示，目前我国人均城镇建设用地为140多平方米，而农村人均建设用地为270多平方米。通过制度设计，将农村的宅基地进行复垦，就可以更好满足城镇建设用地需求，并实现耕地的有效保护。
今年2月印发的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出，规范推进城乡建设用地增减挂钩。具体则要求总结完善并推广有关经验模式，全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。高标准、高质量推进村庄整治，在规范管理、规范操作、规范运行的基础上，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围。
相关部委人士在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，前述文件起草过程中的表述是“总结完善并推广地票等经验模式”。正式文件“尽管‘地票’二字删除了，但从决策层面观察，有扩大增减挂钩范围的意图。”
用地矛盾之下，重庆、广东等地在承担相关改革试点任务时，已开展了更大范围增减挂钩的探索。而一些地方，则是在政策明确松动前先期进行了省域内城乡用地统筹的尝试。
政策层面上，围绕着打赢脱贫攻坚战，增减挂钩节余指标跨县调剂被视作支持地方发展的特殊政策已在相关区域开了“绿灯”。
俯瞰广西百色市境内的一处高速互通立交桥（2015年10月8日摄）周华/摄影
城乡增减挂钩突破县域
城乡建设用地增减挂钩政策试点始于2008年。指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
政策的用意在于解决部分地区建设用地供需矛盾突出的问题，满足城镇建设用地的需求，同时实现耕地面积和质量不下降。
这一限定在县域范围内的增减挂钩已经成为地方政府获取土地的重要渠道之一。试点过程中，对增减挂钩能否跨县调剂也有触及，但一些地方出现了片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等问题。个别地方一度出现了农民“被上楼”的情况。
此种情况下，国务院于2010年底印发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，严令“所在省（区、市）要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标”。
自此，增减挂钩试点跨县调剂被明文制止。
但增减挂钩政策并未在上述争议和规范中止步。面对城镇建设用地紧张的情况，一些地方实际操作中在更大范围内寻求统筹。
2014年2月，浙江省政府办公厅发布的关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知明确提出，鼓励耕地后备资源比较丰富的地方加大垦造耕地力度，在完成省统筹补充耕地任务的前提下，有补充耕地指标结余的，可通过省补充耕地指标调剂平台，以合理的价格调剂给耕地后备资源匮乏的地方。对国家和省重大基础设施建设项目以及省政府确定的重大工程项目，实行省、市、县（市、区）统筹耕地占补平衡。
不仅是浙江。2014年12月，四川省在研究出台支持四川天府新区建设发展若干政策时也指出，天府新区建设占用耕地可在全省范围内实行异地占补平衡。今年4月，四川首次在省内流转增减挂钩节余指标，成都市高新区与巴中市签署国土资源领域战略合作框架协议，约定2016年内高新区以29.5万元/亩的价格有偿使用巴中市4500亩增减挂钩节余指标，流转指标费用总额为13亿元。
江苏也探索建立“耕地易地补充机制”，在全省范围内建立资源调控机制，实施耕地易地补充、易地开发，即利用苏南的资金在苏北地区开展整理土地，用苏北的新增耕地调剂苏南的占补指标。
受访人士对本刊表示，在管理制度没有改变之前，这些做法一定程度上都突破了政策限制。不过经历多年的探索后，都比较好地避免了过去为了追求指标而忽视农民权益的情况。
改革引领下的跨区域探索
随着试点的深入推进，挂钩指标封闭运行带来的问题也逐渐显现。
湖北、广西等地干部认为，当前不允许跨地区指标交易的规定，造成欠发达地区土地资源浪费，而发达地区土地资源紧张。
湖北省国土资源厅副厅长邹清平撰文指出，根据有关规定，跨县（区）交易指标受限，由于尚未建立相对完善的指标交易平台，剩余挂钩指标市场化交易程度不高，导致发展建设急需建设用地指标的区域，由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力。
这对于辖区内农村集体建设用地资源匮乏、而城镇建设用地指标需求却愈加强烈的县域经济来说，构成了极大的限制。相反，农村集体建设用地资源较为宽松的地区，往往又因其县域经济不活跃，土地价值未能真正体现，存量建设用地指标难以挖掘和盘活。
面对现实制约，地方对增减挂钩节余指标跨县使用具有强烈愿望。业内也有选择部分地方探索节余指标在省内跨县有偿调剂的建议。
政策层面虽未对此项试点作出明确表态，但一些地方已在承担其他改革任务的过程中开展了此类探索。
比如，2013年6月，国土资源部批准《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，同意广东省按照以人定地、基本公共服务均等化等原则，开展土地利用总体规划评估修订工作，合理配置新增建设用地。广东省2014年选择清远和云浮两市作为城乡建设用地增减挂钩周转指标跨县域流转试点。政策考量是待试点成熟后，逐步在全省推开，构建与人口转移相配套的土地支撑政策。
重庆地票模式更是受到业界的广泛关注。
与其他地区指标限定在县域范围使用不同，重庆市于2007年被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。按照统筹城乡发展的要求，在城镇化过程中要实现人、地有效联动。建设用地增减挂钩由此得以在全市范围内推行。
重庆将制度设计聚焦于盘活农村建设用地之上，借鉴增减挂钩政策，设计启动了地票改革。即以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。
重庆市中梁镇石院村鸟瞰。该村部分村民参与了地票交易，将宅基地恢复成耕地（3月26日摄） 陈诚/摄影
中国城镇化促进会常务副会长、中央政策研究室原副主任郑新立对本刊指出，这一制度激发了重庆市城乡一体化的巨大潜力。建立城乡一体化的建设用地市场，让土地资源活起来，是加强农村经济发展，增加农民收入，释放农村经济发展巨大潜力的根本举措。
相比于增减挂钩中行政化主导可能给农民利益造成的侵害，地票在农民利益与城镇用地需求之间找到了市场化的平衡机制，且耕地保护得到了有效执行。
对于重庆地票模式，有地方干部表达了借鉴的期望。在国家发展改革委召开的城乡要素高效配置交流座谈会上，一位来自河南的干部表示，在自己所在的县域内，一亩宅基地价格也就六七万元，如果复垦指标能够在更大范围使用，一亩地的价格就能提升到20万元左右，就能给农户带来更大的收益。
平衡好当前与长远利益
国土资源部印发的《关于下达2015年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》明确提出，国家确定的11个连片特困地区和其他国家扶贫开发工作重点县，以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，在优先保障本县发展用地的前提下，可将部分增减挂钩节余指标在省域范围内挂钩使用，增加返还农村资金。
在2016年印发的《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》中，国土资源部再次明确，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持。集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，充分显化土地级差收益，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持力度。
特殊支持外，国土资源部对增减挂钩节余指标跨县使用持谨慎态度。
西南政法大学党委副书记刘俊认为，增减挂钩政策推行中出现问题，是执行偏了，而不是制度本身的问题。他对本刊表示，“确保农民自愿，并切实保障农民权益，同时把好复垦耕地质量关，扩大增减挂钩的规模和范围肯定是趋势。”
具体到扩围方式上，刘俊说，重庆地票模式是可供选择的路径，四川等地也在节余指标跨县调剂方面进行了有效探索。
重庆地票模式，需要真正做到扩权赋能，并在全省范围内建立起土地交易平台，政府引导，价格主要由市场形成。这一打破省域内行政区划限制的探索，其收益主要分配给农户和集体经济组织，从重庆的实践来看，基层政府从中只收取3.7万元每亩的土地复垦成本。
跨县流转方面，贵州省5月份宣布建成了全国首个城乡建设用地增减挂钩节余指标网上流转交易平台。首次流转交易面积6050亩，流转交易金额超过17.29亿元。具体包含三种方式：跨市易地省域交易，体现省域土地级差收益；跨县易地市域交易，体现市域土地级差收益；县域就地招拍挂出让交易，体现土地增值收益。这是相比浙江、江苏等地更市场化的探索。
对指标转出区域的补偿问题，刘俊指出，“从法理上说，宅基地使用权归农户所有，集体建设用地归集体所用，指标流转的收益主要得给农户和集体经济组织，当地政府并没有参与收益分配的权利，但这又涉及到积极性如何调动的问题。”
针对在更大范围推行挂钩指标跨县流转，有观点认为需要警惕。
广西融安县大良镇通过土地流转，促进当地农民群众脱贫致富（6月15日摄）黄孝邦/摄影
华中科技大学中国乡村治理研究中心学者撰文指出，要在确保指标供给县区的用地需求得到满足的基础上进行，不能牺牲当地的经济发展机会。准确估量县域发展的用地需求是关键。对于那些供给挂钩指标的区县来说，出售挂钩指标本质上是出售了当地的非农建设发展权，如果不能协调县域经济发展战略中的短期和长远利益，以牺牲当地战略利益为代价，就会拉大区域间的差距。
邹晓云指出，节余指标可以跨县流转后，在利益补偿驱动下，地方政府会否再次掀起用地指标交易的冲动，需要高度警惕。
此外，无论是推行哪种增减挂钩的模式，都必须严格执行土地用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量提高的主旨，从而优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。LW
重庆地票的启示
记者/王仁贵
最首要的是，明晰土地权属，在保障农民土地财产权益基础上，形成可在全市范围内交易的地票。2010～2012年，重庆市全面完成了新一轮农村土地房屋登记发证工作，做到集体土地所有权证、宅基地使用权证和农村住房所有权证应发尽发，为农村建设用地复垦和地票交易创造了条件。
与此同步，重庆市于2010年8月组建了重庆市农村土地整治中心，建立了市、区县、乡镇三级分工明确、严格监管复垦的工作格局，出台了复垦标准体系，累计完成复垦20.1万亩，保障了地票来源真实可靠、数量充足。
两大保障基础上，地票主要采用挂牌、拍卖等方式在市场上进行交易。截止到目前，公开举办了47场地票交易会，年均交易地票3万亩左右，与重庆每年新增经营性建设用地规模大体匹配。地票市场平稳运行，价格调控在“城镇发展可承受、农民权益有保障”的合理区间。
根据重庆市的规定，复垦宅基地生成的地票，纯收益按85:15的比例分配给农户和集体经济组织。通过这一制度安排，以重庆农村户均宅基地0.7亩计算，农户能一次性获得约10万元的收益。“通过这种方式，城市政府的土地增值收益，能够更好地让农民得到分享，让农民真正参与到城镇化的进程中来。”重庆农村土地交易所执行总裁童代志如此告诉《瞭望》新闻周刊记者。
一方面，建立了远距离、大范围的反哺通道。根据统计，渝东北生态涵养发展区地票交易48.5%，落地使用1.05%，渝东南生态保护区地票交易23.2%，落地使用2.31%。相反，都市功能核心区及拓展区地票交易1.5%，但落地使用达68.81%。
“地票来源于农村尤其是边远山区的农村，而落地于城镇，相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺了300多亿元的资金。”重庆农村土地交易所副总裁王晓芹对本刊表示，农村集体获得地票收益约125亿元，投资建设实力大为增强，与财政基础设施投入配套，促进了农村生产生活条件改善。
另一方面，统筹优化了城乡、区域开发结构。已交易的地票中，70%以上来源于渝东北、渝东南地区，这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能，发展导向是引导超载人口转移，实现“面上保护、点上开发”。而地票的使用，95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区。在市场引导下形成的这种土地资源配置格局，符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的区域开发理念，有利于推进资源利用最优化和整体功能最大化。
截止到2015年底，重庆农村土地交易所累计交易地票17.29万亩，即在农村新增加了17.29万亩耕地。同期城镇规模扩展实际占用耕地仅7.32万亩。如此一来，既满足了城镇的建设用地需求，又增加了农村的耕地。LW
城乡用地新脉动
文/荆棘
以人的城镇化为核心的新型城镇化，涉及一系列亟待突破的改革，其中，土地制度改革是最为迫切者之一。
目前我国人均城镇建设用地为140多平方米，而农村人均建设用地几乎是其2倍，为270多平方米。在新型城镇化推进中，在土地资源供需发生变化的情况下，通过制度设计，将农村低效利用的宅基地复垦，可以弥补城市城镇建设用地需求紧张，并实现耕地的有效保护。
今年2月印发的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出，规范推进城乡建设用地增减挂钩。
而在城乡土地资源流动的背后更大的逻辑是，发展现代农业，深化农村改革，处理好农民和土地的关系仍然是主线。其中的核心是必须坚持和完善农村基本经营制度，绝不动摇。
2013年的中央农村工作会议上指出，完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权，流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分支并列。这是我国农村改革又一次重大制度创新，有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权推进现代农业发展。
无论是城乡土地增减挂钩还是放活土地经营权、推动土地经营权有序流转，都是政策性很强的工作。所以规范推进的“规范”一词，给了一些只盯着用地指标的短视行为一记警钟。同样地，不能因为现代农业的规模化生产特征，就一味强调眼前的规模，而忽视我国农村经营水平的现有条件，不去把握土地经营权流转集中、规模经营的度，是否与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，是否与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，是否与农业社会服务水平提高相适应。
应充分认识到改变分散的粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，一时看不清或者条件不具备的不能急着为改而改；农村建设用地的增减集约利用则要依照并真正尊重农民的意愿，确保从过程到结果充分保障农民的利益。
除了尊重，还需要为农村的后续发展留有余地，这就需要着力推进农村集体资产确权到户和股份制合作制改革，发展多种形式股份合作，赋予农民对集体资产更多权能，赋予农民更多财产权利。
总之，要确保选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不强迫命令，不刮风，不一刀切。最重要的是，土地制度改革不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。LW
刊于《瞭望》2016年第28期
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