瞭望｜评估美国政府新贸易政策内外影响
◆ 美贸易政策五大重点：
对外贸易战略从“多边”转向“双边”
首提贸易政策要“维护国家主权”
严格执行美贸易法
打开出口市场是贸易政策核心
聚焦“新的、更好的”贸易协定
◆ 三方面评估其对世界经济的影响：
美世界经济“引擎”作用减弱
全球贸易壁垒存在激增风险
国际货币体系面临风险挑战
◆ 四个方面影响美国自身
作者单位：中国现代国际关系研究院美国所
自参加竞选到正式就任美国总统后，特朗普一直秉持“美国利益最大化”的贸易理念，把扭转贸易失衡、重振制造业、提升就业作为对外贸易政策的优先议题。伴随纳瓦罗、科恩、罗斯、努钦等核心经济团队成员悉数到位，美新一届政府贸易政策正加速形成。
3月1日，美国贸易代表办公室（USTR）发布《2017年贸易政策议程及2016年度报告：美总统贸易协定规划》，标志着特朗普贸易政策基本框架确定。作为世界头号经济体的美国，其贸易政策发生深刻调整，会对全球经济产生怎样的影响？
美贸易政策五大重点
一是对外贸易战略从“多边”转向“双边”。继美宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）并准备重谈北美自由贸易协定（NAFTA）后，USTR报告正式强调，美贸易政策从“多边”转向“双边”，通过扩大贸易促进经济增长、提升就业、增强制造业、扩大农业和服务业出口。同时，美贸易政策主要原则为追求“更加公平、更加自由”的贸易，把“更加公平”排在了前面，意在强调，当现有的贸易协定和规则让美利益受损、遭遇不公平待遇时，特朗普政府不会再因“地缘政治优势”因素而忽视“不公平”贸易行为。
二是首提贸易政策要“维护国家主权”。特朗普政府提出，根据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》，任何争端的裁决和建议不能对美和其他成员国“强加责任、减少权力”。如果WTO“争端解决报告”损害美利益，USTR将与国会相关委员会磋商，以决定是否执行WTO争端解决机构的建议。WTO报告的裁量对美没有约束力、不会自动生效。在美国内法的保护下，特朗普政府将会更积极制定“维护美主权的”贸易政策。这意味着，一旦WTO裁决对美不利，美将秉持“国内法大于国际法”立场，或以维护国家主权为借口，违反WTO有关规则。
三是严格执行美贸易法。特朗普始终强调，当前全球市场出现“扭曲”，政府补贴、违反知识产权、货币操纵等大量“不公平”问题伤害美经济利益。美将在未来加强贸易执法，加大贸易救济措施力度，创造公平竞争市场环境。
首先是根据美“1930年关税法”，针对他国在美倾销商品、“非法”补贴导致美经济利益损失行为，加大利用反倾销、反补贴工具力度；
其次是根据“1974年贸易法”第201条款，针对他国商品大量输入美国、对美国内产业造成严重冲击的情况，政府将会运用“201”条款进行贸易救济，保护美国内相关产业安全、提升市场竞争力；
第三是针对他国违反国际贸易协定，采取“不公平、不合理、歧视性”政策、损害美商业利益的情况，特朗普重提“1974年贸易法”第301条款，向他国施压并要求其改变经济政策。
四是打开出口市场是贸易政策核心。白宫国家贸易委员会主任纳瓦罗、商务部长罗斯均表示，与进口相比，扩大制造业、农产品和服务业的出口对美经济和贸易平衡至关重要。特朗普贸易政策的主要目标之一便是扩大出口、获得更多市场准入。USTR报告再次强调，美将运用一切措施，促使他国开放更多市场、降低贸易壁垒、实现公平竞争，保障美获得“公平、互惠”的市场准入。
五是聚焦“新的、更好的”贸易协定。新政府宣布退出TPP后，贸易政策的下一步举措是聚焦更加“自由、公平”的贸易，通过双边谈判方式获得“更好的”贸易协定。尤其是在对华贸易、美韩自由贸易协定（FTA）、北美自由贸易协定（NAFTA）中，改变贸易赤字不断扩大的局面。罗斯表示，美需要尽快开启NAFTA的重谈。未来美有关贸易谈判或加速推进。
三方面评估其对世界经济的影响
首先，美世界经济“引擎”作用减弱。业内专家认为，美国新政府表面强调公平贸易，而实质是向贸易保护主义、单边主义、本土主义回归，希望把增长红利更多留在国内。
据WTO统计，2016年世界贸易增速仅为1.7%，远低于2.2%的预测值，创2009年以来最低值。美国新贸易政策或令原本就低迷的世界贸易形势雪上加霜，并导致美未来对世界经济的带动作用减弱。即使美经济走强，其“溢出效应”也有限，全球经济“引擎”作用或难再现强劲之势。
第二，全球贸易壁垒存在激增风险。美“国会山”网站称，USTR报告实质是在强调美国政府会无视甚至违反WTO规定，提升美采取更多单边制裁措施的能力，实现“保卫国家主权”。《华盛顿邮报》认为，此举很可能使二战后美苦心经营的世界贸易体系“失去吸引力”。美试图违反WTO规则、推行保护主义的做法，不仅会导致他国贸易报复，还会引发“破窗效应”，被他国纷纷效仿。国际贸易体系一旦缺乏“硬约束”，各国利己主义、保护主义必将抬头，有可能导致全球贸易壁垒陡增，与全球化渐行渐远。
第三，国际货币体系面临风险挑战。长久以来，美通过大量贸易逆差来保持资本账户顺差，进而实现其国际收支平衡。而他国资本流入、购买美元资产，支撑起美元主导的国际货币体系。二战以来，无论是“布雷顿森林体系”、“牙买加体系”，还是当前美元主导的货币体系，“特里芬两难”问题始终存在。若美国苛求贸易平衡，“美元荒”将再现，并动摇美元国际地位。
美企业研究所高级研究员史剑道就指出，美若强制实现贸易平衡，美元会丧失国际储备货币地位，现行国际货币体系将瓦解，“货币集团”林立的时代会再次袭来。
四个方面影响美国自身
一是美国国内分歧加剧，贸易执行难度增加。美国内的贸易支持者认为，美国新政府贸易政策正在与自由贸易越走越远。众议院筹款委员会首席议员理查德·尼尔称：“当前的国际贸易体系需要修复而不是放弃，特朗普‘保卫美国家主权’的贸易政策太过分。”
就连美国新政府核心经济团队内部，也对贸易政策走向陷入争论，分歧还较明显。以纳瓦罗、罗斯、莱特希泽为代表的“民族主义派”主张采取强硬贸易立场，美国经济利益优先；以白宫经济委员会主任科恩为代表的“国际主义派”贸易立场则相对温和，支持贸易全球化和多边化。
美战略与国际问题研究中心高级研究员马修·古德曼认为，USTR报告仅是政策框架性的表述，缺乏可操作性。与最初草案相比，报告阐述的美贸易政策相对“软化”。这凸显出美国新政府经济团队的立场分歧和政治逐力，无法形成统一的政策方向和合力。因此，上述分歧不利于美贸易政策制定和执行，影响行政效率。
二是将带来地缘政治优势损失。美国新政府上台后便签署行政备忘录，宣布退出奥巴马苦心经营多年的TPP。美战略界主流观点认为，美退出TPP是自行关闭了潜力巨大的亚洲市场，不仅导致美未来出口受损，更让美在亚太的影响力和信誉受损。
三是贸易失衡难解。新的贸易政策不一定能解决美贸易失衡问题。美国会研究局高级研究员莫里森表示，新贸易政策重点放在贸易赤字问题上毫无意义。中国等新兴市场是“世界工厂”、加工贸易中心，美与其贸易赤字是国际分工和全球化的结果，美强硬贸易立场和保护主义做法不会解决任何问题，根本解决之道应是注重国内教育、提升企业竞争力。
四是或招致他国报复措施。若美国对他国采取贸易制裁措施，其“回火效应”很可能令美自身经济蒙受巨大损失。英国《经济学人》杂志指出，特朗普要采取的“301”、“201”等单边贸易救济措施并不是新内容，但未来加紧实施这些措施有违反WTO的非歧视性原则之嫌，或遭到他国严厉的贸易报复。
彼得森国际经济研究所报告认为，若美国退出TPP、重谈NAFTA、对目标国征收高关税，一旦他国采取对等报复措施，将可能导致2019年美经济衰退0.1%。LW
刊于《瞭望》2017年第12期，原题《评估美国政府新贸易政策内外影响》
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