瞭望丨欧洲一体化，难题几多？
◆ 欧债危机暴露一体化面临制度困境
◆ 难民危机撕裂欧盟内部团结
◆ 民粹势力抬头成长期隐忧
文丨周颖 潘海燕
单位丨中国人民大学国际关系学院
在不到两周时间内，英国接连发生严重暴力袭击事件。5月22日，曼彻斯特体育场突发一起自杀式炸弹袭击事件，造成22人死亡，60多人受伤。这是英国2005年伦敦地铁爆炸案以来遭受的最严重恐怖袭击。恐慌还未散去，6月3日晚，伦敦市中心伦敦桥一带发生汽车冲撞、刀砍袭击事件，导致7人丧生，近50人受伤。极端组织“伊斯兰国”宣称实施了这两次袭击。暴恐事件将英国带入一个非常时期，也给6月8日提前举行的议会选举蒙上一层阴影。
通过减少移民进入降低恐袭发生风险，将英国与恐袭频发的欧洲隔离开来，正是去年推动英国公投“脱欧”的动因之一。自2015年爆发难民危机以来，欧洲内部的社会矛盾加剧，内生性恐怖主义导致安全问题愈发突出。仅最近几个月内，就已经在英国、俄罗斯、瑞典、法国等国家发生多起恐怖袭击事件。
然而，让欧洲国家“烦心”的远不止安全问题。自2009年希腊爆发债务危机以来，欧洲多个国家经济持续低迷，失业率居高不下，欧洲经济整体复苏乏力。2016年英国“脱欧”标志着欧洲一体化进程遭受严重挫折，以种族主义、排外主义为旗号的欧洲极右翼民粹主义势力抬头，成为威胁一体化深入发展的巨大障碍。今年是《罗马条约》签署50周年，在多重危机影响下，欧洲一体化进程正遭遇共同治理和发展难题。
欧债危机暴露一体化面临制度困境
2008年，为了应对国际金融危机冲击，希腊推出大规模经济刺激政策，并且为银行业提供了280亿欧元的援助资金，导致政府债务迅速升高。2009年，希腊政府宣布当年的财政赤字占GDP的12.7%，（欧盟统计局的数据更达到13.6%），公共债务占GDP的113%，远远高于《马斯特里赫特条约》规定的3%和60%的上限。
随着希腊财政状况恶化，惠誉、穆迪以及标准普尔三家主要评级机构都下调希腊的主权信用评级至BBB+。欧洲央行规定，不接受评级在A-以下国家的国债作为质押提供贷款，希腊因此再难以向欧洲央行借到钱，逐渐走向危机深渊。危机随后向欧元区其他国家蔓延，“欧猪五国”纷纷倒下，希腊、葡萄牙和意大利政府因严重的债务问题面临破产，爱尔兰和西班牙则因大量借债导致国内房地产价格飙升，经济出现严重泡沫。
欧盟统计局近日一项统计数据显示，希腊的国内生产总值在2016年最后一个季度萎缩1.2%后，2017年一季度又下降0.1%。数据表明，希腊经济重新陷入衰退，这在2012年以来尚属首次。由于存在分歧，各方未能在5月22日举行的欧元集团会议上就希腊债务问题达成协议。各方将在6月中旬继续就此展开磋商。
欧债危机除对主要债务国家经济增长率以及银行业造成极大负面影响外，最为严重的是造成了南欧国家出现极高的失业率。希腊和西班牙的登记失业率2013年分别达到进入21世纪后前所未有的27.3%和26.1%，现在也仍在20%左右徘徊。葡萄牙、意大利和爱尔兰的登记失业率也曾达到过15%以上的水平。高失业率尤其是青年人的高失业率，对于欧盟国家的社会稳定与一体化发展形成巨大威胁。
制度层面，欧债危机暴露了在欧洲一体化过程中面临的诸多制度困境：
货币政策与财政政策不协调。欧盟一体化进程中最令人称道的举措之一，就是建立了欧元区，使用统一的货币欧元。欧元区内由欧洲中央银行出台统一的货币政策，对欧元区的利率与货币供给等进行统一管理。但是，出于主权等一系列因素的考虑，欧元区国家的财政政策仍由各成员国政府管理。拥有统一的货币政策而缺乏统一的财政政策，造成各国还是以本国的经济利益为出发点，运用各种手段规避限制，无节制地运用单一并且是仅剩的财政政策来刺激经济增长。因大量举债，极易引发债务问题。
财政约束机制的缺失，导致虽然有规可依，但却违规不究。按照《马斯特里赫特条约》以及欧盟《稳定与增长公约》的要求，欧元区成员国的财政赤字上限不能超过GDP的3%，公共债务规模不能超过GDP的60%，否则就会被罚款。但事实上，欧元区既没有专门的监管机构去监管各国的赤字和债务规模，也没有机构对违规国家执行处罚。2008年国际金融危机之后，欧盟有20个成员国赤字和债务超标，16个严重超标。但都没有受到处罚。
救助制度设计存在缺陷。《马斯特里赫特条约》和《里斯本条约》中均有“不救助条款”，该条款禁止欧洲央行和成员国央行向成员国或共同体的公共部门，提供透支或者类似透支的贷款、直接向这些机构购买债券，禁止欧洲央行和成员国央行接受或寻求其他机构的救助指示等。《稳定与增长公约》中也有类似规定。这就决定了欧洲央行没有最后贷款人功能，也使得欧洲央行在面对主权债务危机时很长一段时间内束手无策。
此外，欧债危机反映出难以填平的“南北差距”。欧债危机中受到最严重影响的“欧猪五国”集中在欧洲南部，这些国家经济水平相对较低，主要支柱产业多为外部依赖性很高的周期性产业，如旅游、金融、建筑等。由于没有明显的资源禀赋优势，出口份额上又长期被德法压制，受到危机重创后经济难以在短时间内恢复。主要出资救助的国家是地处欧元区北部的德国、荷兰、芬兰等国，德国、芬兰国内不少民众对于救助提出质疑。可见，不论是在实际的经济发展层面，还是从民众的心理层面，都显现出“南北差异”对欧洲一体化形成的阻碍。
难民危机撕裂欧盟内部团结
困扰欧洲的难民潮问题自2015年以来持续发酵，虽然最为严峻的时刻已经过去，但难民危机远未结束，其带来的负面影响并未消退。值得注意的是，难民潮现又出现加重趋势。意大利和利比亚官方公布的一项最新统计数据显示，5月下旬，两国海岸巡逻部门在4天时间内在地中海救起超过1万名难民和偷渡者，另有54人在该片海域内不幸丧生。
近几年来，中东乱局特别是叙利亚战乱，迫使数以百万计的难民通过希腊、波兰、匈牙利、土耳其等国涌入欧盟，其目的地大多是德、英、法及北欧国家。但在接受和安置难民问题上，欧盟内部一直无法出台统一的政策，各国政策严重相左。
2015年9月，欧盟内政部长会议在布鲁塞尔以“多数票”（不是之前协商一致的表决机制）通过了分配12万抵欧难民的方案。在意大利、希腊这样的难民抵欧第一线国家，设立统一的接待安置站，难民正式进入欧洲之前就要接受审查，身份被真实确认后，再经过内部统一的摊派体系分配到各国。
随后，欧盟与土耳其就共同应对难民危机达成合作意向，2016年2月正式同意向土耳其提供30亿欧元援助款，这笔钱的目的是把难民“堵”在欧洲大门之外。部分欧盟和巴尔干地区国家领导人签署了解决欧洲难民问题的17项协议，包括建立人员流动信息交流机制，在未通知邻国情况下不得将难民转移他国，向难民提供更多临时庇护场所，加强边境管控和打击人口走私等。但这些举措和协议的执行和取得效果尚需时日，而且直到今天在整个欧盟范围内重新安置难民的机制也远未成型。
现实情况则是，欧盟多国都在筹划把难民“转移”出本国。去年敞开大门接纳了110万难民的德国，迫于种种压力，采取了加强检查、加快遣返、提高难民家庭团聚门槛等一系列措施减少难民。德国民众对默克尔及其难民政策的支持率也大幅下降。2015年12月，当时超过一半的德国人认为德国可以接纳大量难民，最新民调显示这一比例已跌至35%。英国“脱欧”公投向欧盟开出的谈判条件中，也包括了自主决定难民接收数量。
随着越来越多国家恢复并加强边境管控，申根体系面临崩溃危险。今年1月，欧盟委员会提议再次延长申根区部分国家边境管控措施。这是欧委会自提出“恢复申根体系”路线图以来，第三次建议延长奥地利、德国、丹麦、瑞典和挪威等5个申根区国家的内部边境管控措施。这些措施可能推动难民由感恩转向敌视，引发新的冲突。
受到难民危机冲击，欧盟引以为豪的“人道主义情怀”与国家利益之间的矛盾显露出来。2015年9月一名3岁难民儿童溺亡的照片发表后，大多数欧洲国家坚持国际人道主义原则，比较善意地对待过境和入境的难民，德国在当时则表示可承担最大限额的难民。但是从2015年11月开始，巴黎暴恐事件、德国科隆跨年夜性侵事件、布鲁塞尔恐袭事件等一系列事件发生后，人道主义受到强烈冲击。此外，大量难民滞留增加了接纳国经济负担、挤占了社会资源、压缩了公民福利，社会矛盾被激发出来。因此，一些国家后期在难民问题上持观望和拒斥态度，本着国家利益至上的原则自保，希望他国多担当而自己置身事外，将欧洲共同利益和未来置之一边。
在高政治领域，成员国对主权的让渡与一体化的发展始终存在着矛盾。欧洲一体化在经济、社会福利等低政治领域取得了非常突出的成就，建立了关税同盟、统一大市场等，但在涉及主权问题，比如外交政策、安全与防务的领域，短时间内很难实现各成员国之间的统一。难民危机持续发酵的一个重要原因，就是欧盟没有办法及时出台一个统一的边境管理政策，因为边界管理属于国家主权的重要组成部分，成员国很难将自己对国家边界的管理权利让渡出去。由此可见，高政治领域成员国对主权的让渡态度，始终是欧盟一体化深入发展、形成共治局面的阻碍。
民粹势力抬头成长期隐忧
2016年6月英国“脱欧”公投获得通过令世界震惊，推动“脱欧”的不仅仅有疑欧主义，更有民粹思潮，显示民粹势力的影响力呈上升趋势。
欧洲民粹势力抬头，与欧债危机和难民危机都有密不可分的关系。欧债危机的重灾区——希腊和西班牙，经济陷入严重衰退，青年失业率长期接近50%，政府不得不在欧盟压力下实行减低福利的紧缩政策。2011年5月15日，西班牙爆发名为“愤怒者”的大规模示威游行，抗议政府“劫贫济富”的紧缩政策。一种不满现状、不满政府的社会情绪迅速蔓延开来。
此外，大量外来移民难民涌入，抢占了部分原属于本地人的工作机会以及社会福利资源。文化差异与族群冲突的叠加，使得本土民众感到焦虑，逐渐成为反全球化、反移民的右翼民粹主义的支持者。
近两年来极右翼政党在欧洲政坛上的崛起，令人们格外担心2017欧洲大选年的走向。2016年12月，前绿党领导人范德贝伦以明显优势击败极右翼自由党候选人霍费尔当选奥地利总统。今年3月15日，荷兰大选中，传统右翼自由民主党领导人成功守擂。最受瞩目的法国总统选举中，极右翼国民阵线的勒庞不出意外地落败。这三个结果让欧洲一体化的支持者们在民粹主义来势汹汹的浪潮中暂时松了一口气，给这股民粹风潮降了温。
但值得注意的是，奥地利总统大选中极右翼的奥地利自由党尽管败北，但仍获得46.7%的选票。自由党的真正目标是执政权，已经瞄准2018年的议会大选。在荷兰选举中，也有200多万荷兰人将票投给了维尔德斯，近1/6的荷兰选民被极右翼政党吸引。人们最为看重的法国总统大选，勒庞仍赢得33.9%的选票，要知道2002年那次决选中老勒庞只有17%的得票率，惨败给希拉克。接下来，意大利可能在今年秋季提前选举，德国大选亦在9月举行，欧洲民粹主义升温势头仍有可能延续。
在欧洲一体化与全球化过程中，社会不平等与社会分化，是民粹主义兴起的重要社会原因。自上世纪70年代开始，随着石油危机爆发，欧洲国家先后进入“滞胀”阶段，一方面居民平均收入水平逐年下降，另一方面社会分配机制日渐僵化。2008年国际金融危机爆发，激化了欧洲社会固有矛盾。
以欧盟核心大国德国为例，从欧盟统计局2005年到2016年的人均实际GDP增长率、基尼系数和青年失业率来看，国际经济危机后德国青年人的失业率明显低于经济危机前，表明德国青年人就业水平是比较高的。但是，德国人均实际GDP增长率却在下降，基尼系数也明显高于危机前。这表明社会发展状况是，即便能够实现较充分的就业，收入仍然降低且收入差距继续拉大。
英国则面临着更为严重的社会分化。对比最富裕的20%人群和最贫困的20%人群之间的财富差距，英国是欧盟国家中最严重的三个国家之一。近年来，为应对债务危机，前卡梅伦政府采取了一系列政策举措，包括削减社会福利和调整税收政策，但被认为恶化了社会阶层之间的不平等现状，是加速的“撒切尔主义”，英国贫富差距的扩大速度比20世纪80年代还快。英国经济学家的研究结果表明，到2015年，英国最贫困家庭的平均收入下降了12%，而次富裕家庭的收入仅下降3%。这些都为民粹主义发展壮大提供了空间。
人口危机也引发了民心焦虑。高福利的重要前提之一，是本国必须有足够多能创造财富的青年人口。然而，欧洲当前已深陷人口危机之中。根据汉堡世界经济研究所2015年的一项研究报告，欧盟国家近年来的总和生育率均低于维持人口规模不增不减所需的2.1的水平。据欧盟统计局数据，2015年欧盟有510万人出生、520万人死亡，历史上第一次出现人口负增长；但同期欧盟总人口却从5.08亿上升至5.1亿，主要原因是移民人口增长抵消了本地人口的萎缩。这些移民绝大部分来自伊斯兰国家，移民人口居高不下的出生率与青年化的人口结构，使得人丁凋零的欧洲本地民众更加焦虑。右翼民粹主义的德国选择党、法国国民阵线等都明确擎起反移民、反伊斯兰的大旗，对本已紧张的族群关系来说是雪上加霜。
总之，在欧债危机、难民危机以及以种族主义、排外主义为旗号的极右翼民粹势力抬头的多重危机影响下，欧洲一体化正遭遇到共同治理与发展难题。这是靠“围堵”或隔离难以解决的。如何克服制度缺陷，积极实现欧盟公民利益与欧盟成员国利益、欧盟层面利益与各国利益的协调，是欧洲国家需要思考的问题。LW
刊于《瞭望》2017年第24期，原题《欧洲一体化面临共同治理难题》
长按上图，关注瞭望微信
瞭望新媒体，给你权威的新闻洞察力
新媒体主编 | 潘燕
新媒体编辑 | 屈辰
觉得不错，请点赞！