瞭望｜特朗普“高强度”贸易保护政策会有什么后果？
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◆ 未必能达到保护美国钢铁、铝工业及美工人就业岗位的目标
◆ 难以实现针对中国的限制目标
◆ 美国此举最大的影响可能是打开“潘多拉之盒”：即他国也以国家安全为由，采取贸易限制措施
◆ 附新闻背景：
商务部贸易救济调查局局长王贺军就美决定对进口钢铁和铝产品采取限制措施发表谈话
美国对进口钢铝产品征收高关税遭广泛反对
文/马雪
作者单位：中国现代国际关系研究院美国研究所
美国当地时间8日下午，美国总统特朗普在白宫签署文件，宣布对进口钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税，该措施15日内生效。正在与美国重新商谈北美自由贸易协定的加拿大和墨西哥得到豁免。特朗普挥舞贸易保护主义大棒，以国家安全为由对进口钢铁和铝增加关税，直接违背并挑战WTO规则，在全球激起反对声浪，但其作用却未必能达成特朗普的目标。
其一，此举未必能达成保护美国钢铁、铝工业的目标。美国历史上不乏总统试图通过各种限制阻止美国进口外国钢铁，以推动美国钢铁工业的例子。1969年林登·约翰逊设定了575万吨钢材进口配额限制，1986年罗纳德·里根对涉及进口机床的钢铁进行限制，吉米·卡特也曾图通过确定美国进口钢材价格来限制钢材进口。这些贸易措施虽然与关税不同，但本质上都是迫使外国钢铁生产商将价格维持在一定水平，让美国钢铁生产商获益。与特朗普加关税更为相似的例子是2002年小布什对钢铁产品征收8%至30%的关税。
然而美国历史上总统的这些举动并没有对美国经济和钢铁行业起到任何积极作用。卡特对钢铁价格的限制并没有阻止钢铁进口，却导致了与日本和欧洲国家的冲突。约翰逊和里根提出的配额措施，由于进口钢材和国内钢材比例稳步上升，几乎没有给美国钢铁行业带来任何好处。小布什关税政策，也在短短一年之后，由于国际反弹和负面经济结果而被迫取消。
20世纪80年代以前，由于运输成本高企，美国铁矿产业没有外国竞争者，美国生产的钢铁大部分使用本国铁矿石。随着运输成本下降，巴西生产商开始进入市场，向美国钢铁生产商运送铁矿石，其价格低于明尼苏达州的矿业公司。在外国竞争对手到来后五年内，美国铁矿石生产商为应对日益激励的竞争，改进并采用更好的工作方法，更有效地使用机械和材料，其生产力翻了一番。从这个意义上说，国外竞争促使美国矿石行业提高了生产力。事实上，过去三十年的数据表明，美国钢铁出口一直温和增长，一直占美国出口总额的1%左右，没有明显的衰退迹象。
其二，此举也未必能兑现其保护美工人就业岗位的承诺。钢铁和铝下游产品价格上涨，将令“美国制造”产品成本上升，扰乱其全球供应链，导致美国出口竞争力下降，迫使这些企业裁员。根据美国卡托研究所报告数据，从汽车零部件、工程机械到啤酒和饮料等钢材和铝下游产业，对美国经济的影响远远超过对钢铁和铝工业，美钢铁生产商每年为美国经济增加价值360亿美元，雇佣14万工人，而其下游产业每年却为 44 33671 44 15046 0 0 1168 0 0:00:28 0:00:12 0:00:16 3434美经济增加价值1万亿美元，为650万工人提供就业岗位。美国智库敦促特朗普应当保护美国工人而不是保护少数人。
另一方面，美国面临主要贸易伙伴的贸易报复威胁，可能导致美国企业在海外销售量下降，危及数百万人就业机会。从历史经验得出，美国农业产品在过往的报复行动中总是首当其冲。肯塔基州波本威士忌、威斯康星州的蔓越莓和乳制品、佛罗里达州的橙汁等均可能成为“受害者”。农业州的农产主和农民将遭受冲击，这将动摇特朗普的基本盘。
其三，难以实现针对中国的限制目标。特朗普政府没有掩饰此举针对中国的限制，称中国生产商通过其他一些国家转运产品，把中国产品销往美国。因此美国有必要向全球征收关税，以充分抵御中国产能过剩的影响。美国国防部给商务部的一份备忘录中，建议有针对性实施关税比全球关税好的多，重点应纠正中国不公平贸易及其试图规避现有钢铁及铝反倾销税的行为。
但事实上，美国所谓的“转运”国家，大多在本国内消化了中国的钢铁产品，中国钢铁占其出口美国钢铁中的很少部分。截止2016年，美国来自中国的钢铁产品已经被相对较高的美国反倾销和反补贴关税所覆盖，新的贸易限制措施可能更多的影响其他国家，而不是直接影响中国。根据美国彼得森国际经济研究所报告中的数据，该贸易措施将给美国贸易伙伴造成142亿美元损失，影响最严重的国家分别是：加拿大32亿美元、欧盟26亿美元、韩国11亿美元、墨西哥10亿美元。相比而言，中国仅损失6.89亿美元。
对于外界关注的中美贸易摩擦问题，王毅外交部长8日在答记者问时表示，历史的经验教训证明，打贸易战从来都不是解决问题的正确途径。尤其在全球化的今天，选择贸易战更是抓错了药方，结果只会损人害己，中方必将作出正当和必要的反应。作为两个利益高度融合的大国，中美双方还是应当心平气和地坐下来，通过平等和建设性对话，共同找出一个互利双赢的办法。
最后应指出的是，美国此举最大的影响可能是，以国家安全为由而采取贸易限制措施可能打开“潘多拉的盒子”。从当前看，依据232调查采取的贸易措施没有时间限制。此前特朗普要求美国商务部依据《1962年美国贸易扩展法》第232款，对美国进口钢铁和铝展开调查。美国其他法律包含法定指导方针和公共程序，要求政府在经济环境变化时对贸易措施进行审查，并适时取消不合时宜的贸易障碍。但《1962年美国贸易扩展法》与其他法律不同，它赋予美国总统极大的自由裁量权。即特朗普不仅可以单方面决定实现贸易限制的规模和形式，也可决定是否以及何时终止该贸易措施。换句话说，若特朗普采取该项贸易措施，将没有时间上的限制。
从美国国内看，特朗普政府宣布对钢铁和铝产品征收关税后，或引发更多以国家安全为由开展的调查，比如，铀产品进口或将成为特朗普政府新的调查目标。而从国际上看，其他国家也可以以国家安全为由证明其设置贸易壁垒的合理性。既然钢铁和铝对国家安全很重要，飞机和半导体对一国安全也很重要，因此要进而限制美国飞机和半导体进口，这将打击美国出口的支柱产业。据报道，欧盟近日发声表示，将对美国的一些特定商品提高征税作为回应，具体商品清单正在商讨之中。
对全球贸易来说，若各国都以国家安全为由实施进口限制，无疑会对当前的国际贸易体系构成威胁。世界贸易组织（WTO）争端解决机制中规定，其他国家有权通过正式的争端程序，合法地对抗一国的贸易保护政策。若其他国家将美国的新贸易保护措施诉至WTO，则可能出现三种情况：一是其他国家赢得诉讼，特朗普不承认WTO裁决，甚至可能以此为契机宣布美国退出WTO；二是其他国家在诉讼中失败，则为所有国家以国家安全为由施加贸易限制打开大门；三是其他国家由于担心获胜后的结果，没有国家向WTO诉讼，则可能导致它国对给予规则的国际贸易体系丧失信心。不管何种结果，都将使WTO处于尴尬境地。
延伸阅读
商务部贸易救济调查局局长王贺军就美决定对进口钢铁和铝产品采取限制措施发表谈话
▲ 商务部网站截图
华盛顿时间2018年3月8日，美国总统特朗普签署命令，认为进口钢铁和铝产品威胁到美国国家安全，决定将对进口钢铁和铝产品全面征税，税率分别为25%和10%，暂时排除加拿大和墨西哥的产品。商务部贸易救济调查局局长王贺军就此发表谈话。
王贺军指出，美方措施是以国家安全为名，行贸易保护之实。实际情况是，美国进口的钢铁和铝产品绝大部分属于民用产品，谈不到损害美国国家安全。美国滥用“国家安全例外”条款，是对以世贸组织为代表的多边贸易体系的肆意破坏，必将对正常的国际贸易秩序造成严重冲击，中方坚决反对。
王贺军指出，中方注意到美方行动已引起欧盟、巴西、韩国、澳大利亚、土耳其、俄罗斯等众多世贸成员的强烈反对，并表示将对美方的错误行为进行有力反制。中方已通过多层次、多渠道表达中方立场和关切，向美方提出了严正交涉。中方将在评估美方措施给中方造成损失的基础上，采取有力措施，坚决维护自身的正当权益。
王贺军强调，美方的措施不仅损害他国利益，也不符合美国自身利益，美国国会议员、行业组织、企业等已对措施提出强烈反对。中方敦促美方尊重多边贸易体系的权威，尽快撤销相关措施。
美国对进口钢铝产品征收高关税遭广泛反对
新华社记者 金旼旼 高攀
美国总统特朗普8日签署公告对进口钢铁和铝产品征收高关税。美国的这一最新贸易保护措施已在美国国内以及国际社会遭到广泛反对。
特朗普当天在白宫宣布，美国将对进口钢铁产品征收25%的关税，对进口铝产品征收10%的关税。关税措施将在15天后正式生效。
特朗普当天表示，正在和美国重谈《北美自由贸易协定》的加拿大和墨西哥将暂时获得豁免。同时，其他经济体也可申请豁免，具体谈判由美国贸易代表负责。
美国征收这两项关税是依据其商务部进行的“232调查”。根据美国《1962年贸易扩展法》第232条款，美国商务部有权对进口产品是否损害美国国家安全启动调查。美国商务部于2017年4月分别对进口钢铁和铝产品启动“232调查”，并于今年1月向特朗普提交调查报告。
特朗普政府这一举措已经在美国国内以及国际社会引发广泛反对。
由于反对钢铝关税，特朗普经济团队核心人物、白宫国家经济委员会主任科恩6日辞职。同时，美国政府和国会分歧迅速扩大，国会众议长瑞安、参议院多数党领袖麦康奈尔均对贸易战风险表达担忧。
此外，欧盟、巴西、韩国、日本、法国、英国、澳大利亚等方面均表示将采取应对措施。欧盟委员会主席容克说，欧盟将坚决回应，以捍卫欧盟利益。
中国商务部贸易救济调查局局长王贺军在美方宣布这一决定后指出，美方措施是以国家安全为名，行贸易保护之实。他还说，中方敦促美方尊重多边贸易体系的权威，尽快撤销相关措施。
中国外交部长王毅日前表示，历史的经验教训证明，打贸易战从来都不是解决问题的正确途径。尤其在全球化的今天，选择贸易战更是抓错了药方，结果只会损人害己。
美国商务部数据显示，去年前10个月，对美出口钢铁最多的六大经济体依次是加拿大、巴西、韩国、墨西哥、土耳其和日本。来自中国的钢铁占美进口钢铁总量的约3%。美国铝业协会数据显示，去年1月至11月，加拿大、俄罗斯、阿联酋、中国和巴林是美进口铝产品的前五大来源地。
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编 辑 | 喻千桓
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