瞭望｜日本乡村建设镜鉴
▲ 北海道大片水稻田 胡俊凯摄
◆ 乡村振兴战略意义重大。发达经济体有哪些经验教训？从今天起，《瞭望》将陆续刊播记者发自日本、法国、德国的报道，以飨读者
日本乡村建设镜鉴
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◆ 日本地方制度历经130余年的多次调整、补充和完善，其所孕育的地方自立、自助精神，是十分强大且植根于民众内心的，这是日本乡村建设一个相当重要的基础
◆ 目前日本乡村建设主要做法有五：
一是各地采取不同措施夯实农业基础，使农作物生产更有效率，农产品销售得到强化
二是招揽区外人士来本地旅游、体验生活和定居
三是加强与医疗、福利、教育等非农事业的合作
四是引进和灵活运用先进农业科技
五是有效利用和充分发挥女性的力量
◆ 从日本乡村建设实践看，有以下七点值得重视或借鉴：
首先，“人”是乡村建设最关键的因素
其次，实施具有本地特色的差异化重建方针至关重要
三是乡村重建的项目不能只盯着自己事业的发展，还要有社会责任意识
四是在老龄人口比例越来越高的大背景下，提倡终身学习
五是重视女性在乡村建设中的作用
六是要切实调动乡村民间力量并注重落实
七是切实增强乡村对年轻人才的吸引力
日本乡村建设镜鉴
文/《瞭望》驻东京记者胡俊凯 沈红辉 杨汀
《瞭望》新闻周刊记者在日本一些乡村调研时发现，高速经济增长结束后，日本乡村一方面经历了人口减少、产业萎缩、文化失传等危机，另一方面也经历了国家为拯救萧条的地方而进行的数次“振兴计划”。
在兴与衰、成与败的博弈过程中，日本乡村建设出现了一些新的理念和做法，超越了原先单纯发展经济的思维模式，改变了单纯依赖政府的地方建设和乡村治理架构，更注重激发民间积极性和乡村活力，使乡村建设更加植根于乡土，对我国乡村建设不无启示和镜鉴意义。
▲ 高知县大川村花农山中教夫在他的花卉大棚里 胡俊凯摄
【行政区划中的“村”和自立自助精神】
日本近代以来的乡村建设始于明治时期，从1888年实行市制、町村制开始，至今约130年。
二战后日本将地方自治体明确纳入国家治理结构之中，采用两级行政制：一是跨区域的广域地方自治体——都道府县，二是基层地方自治体——市町村。都道府县与市町村之间不存在行政隶属关系，二者处理的事务也不同。
都道府县可从跨区域统筹的角度在各个领域对市町村行使指导、建议的职能，拥有审批权等。
市町村是负责处理最贴近居民生活事务的基层地方自治体。截至2016年10月1日，日本全国共有1718个市町村（790个市、745个町、183个村）。町、村要升格为市，辖区人口需达到5万人以上（在平成大合并中放宽至3万人），同时要具备城市形态等相应条件。町与村的区别是，与“村”相比较，“町”的城市形态更加完善，从事工商业等城市化劳动的人口较多，事权范围并无差异。
日本地方制度历经130余年的多次调整、补充和完善，其所孕育的地方自立、自助精神，是十分强大而且植根于民众内心的。这是日本乡村建设一个相当重要的基础。
一百多年时间里，日本乡村主要经历过三次大规模的合并缩减，分别是在1888年推行市町村制度（明治合并），1947年施行地方自治法（昭和合并），以及在上世纪90年代末为实现地方分权和行政财政体制改革再次进行的市町村合并（平成合并）。这次合并将市町村数量缩减约一半，由1999年的3232个，减少为2016年的1718个。
这三次大合并针对了日本地方不同时期的不同课题，如
明治合并调整了市町村建制和规模，有利于市町村制度的施行；
昭和合并使市町村的行政、财政实力得到强化，为解决后来的经济高速增长带来的城市化问题发挥了积极作用；
平成合并则是为了深入进行地方分权改革，改善地方财政日趋吃紧形势的需要。
合并使市町村不断扩大规模，从而提升行政和财政能力，来满足应对地方分权改革带来的事权扩张以及随着社会经济的发展日趋高端化、复杂化的地方工作的需要。
▲ 今治市“彩菜”农产品直销市场已接待1300 万客人 胡俊凯摄
【日本乡村建设的五种主要做法】
从上世纪60年代初起，日本乡村建设经历了致力于缩小都市与乡村发展严重失衡、推进乡村环境整治、提升农林渔村民生活水准、营造乡村景观、恢复生态系统等长期的过程。近些年，让乡村重新充满生机和活力，成为日本乡村建设新的内容。
《瞭望》新闻周刊记者在一些乡村调研时了解到，目前日本乡村建设主要做法有五：
一是各地采取不同措施夯实农业基础，使农作物生产更有效率，农产品销售得到强化。如：
为保护耕地和促进生产，采取耕地集约化管理和共同管理；
强化本地土特产品的开发、生产和加工；
进行销售改革，如开设直销店，提倡本地土特产本地销，推广高速公路服务区销售、会员制和邮购等。
在长野县饭山市传统水稻产区柳原，柳原营农组合负责人岸田照夫告诉《瞭望》新闻周刊记者，柳原有100公顷水田，250家农户。营农组合管理着其中72公顷水田，将224家农户各自的水田合起来管理。该组合有插秧机3台、联合收割机5台、拖拉机6台，由5个人轮番操作这些机器，负责全部田地的工作。锄草、施肥则由农户自己负责。由于有23公顷田地因为业主已迁去外地，其农活则由组合中的其他成员承担。在“六次产业”方面，72公顷水田中有5公顷的水稻是专门用于酿酒的。此外，柳原组合还生产下酒的小寿司、粘糕等大米制品，都是按订单加工后销售。
二是招揽区外人士来本地旅游、体验生活和定居。如：
整合本地自然环境、历史遗产、文化遗存、特色饮食和风土人情资源，发展旅游业，吸引游客；
灵活开展旅游事业，引导初高中学生来乡村进行修学旅行、合宿，学习和体验农村、农业生活；
开展小初中学生到山村和离岛学校“留学”活动；
促请从乡村去都市和境外的本地老年退休人士回村养老，邀请热爱农业的年轻人和具有农业技能的农业支援者来村定居等。
高知县大川村小初一贯制学校是一所村办学校，全校学生共29人，其中11人是学校从外地招来的“留学生”。这种招揽外地学生到山村学校“留学”或到农村修学旅行的做法，在日本各地都很普遍，是增加乡村人气的举措之一。九州鹿儿岛县南萨摩市在专门企业的组织下，每年有1万多学生到该地的乡村旅行、体验学习和住宿，成为该地增强乡村活力的主要力量。
三是加强与医疗、福利、教育等非农事业的合作。在日本农村，“增强乡村活力”就是“增强地区活力”，因此农业与医疗、福利、青少年教育、人才培养的联系得到加强，与这些领域展开合作的、在“农”以外发挥作用的农业组织和企业在增加。如：
农户女性教育；
面向青少年的饮食教育，面向育儿的农业、烹饪学习；
食材和膳食的送货上门；
老年人护理服务；
地方农协、渔协与消费合作社（生活协同组合）的合作等。
如宫崎县诸塜村在推进林业、椎茸、畜牧和茶业等复合农林业时，特别重视把产业振兴与社会教育、医疗等所有与村民相关的事情统筹推进，取得很好的效果。
四是引进和灵活运用先进农业科技。如：
蔬菜等的工厂化生产，基于互联网的智能管理和销售终端管理；
引进机器人、无人机；
灵活运用信息和通信技术等。
在滋贺县野洲市，一些农户于1990年成立了一个提供农业全套服务的组织，帮助农户进行耕作、销售、施肥、水管理、除病虫害等工作，现在发展成管理43个自然村、560户农家的220公顷耕地的农业公司。在作业上充分运用科技手段，并专门制作了服务农户的地方地图，灵活运用智能终端管理工作时间、服务内容，利用无人直升机播撒农药，使小农业转变为具有很高生产性的农业产业。
应指出的是，运用先进科技提高乡村活力，目前在日本还只处在试验阶段，成功事例并不多。原因是日本农业规模普遍很小，引进科技成本很高，需要花费较长时间。
五是有效利用和充分发挥女性的力量。近年日本农村出现了一个新词“农业女子”，与以往相比，在农村和农业领域活跃的女性增加了，女性办企业和获得“农业士”等专业资格的女性都在增加；政府为此启动了“女子农业开发项目”、“女性农业经营者培养事业”等。
爱媛县内子町的“明快农产品直销所”即以女性为主运营，约400户农家通过直销模式销售农产品。1997年该直销所资本金为2000万日元，现在资本金达7000万日元（町政府出资占一半），年销售额约4亿日元，占内子町农业总产值的16%。这个直销所的董事长至今仍是女性。
▲ 千叶县夷隅市：当地渔协妇女部的女人们正在处理刚捕上来的鲨鱼 胡俊凯摄
【乡村建设主体的三种模式】
日本农村问题专家山形健介在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，日本乡村建设有政府主导、官民联合和民间主导三种模式，以官民联合模式为主。“官”指市町村等基层自治体，“民”则指民间团体、组织和个人。现在日本的乡村建设，几乎所有涉及乡村重建、提高活力的项目都能申请到国家的补助金，单个项目所获金额多少不论，全国补助金数额巨大。
日本在以往数次“地方振兴”中，曾经历过由地方政府为主体的开发模式。如1977年提出的“定居圈构想”开发模式，就是由地方政府对“定居圈”建设作出原则性规定。当时在全国选定44个地方作为定居圈的示范区，政府给予一定的财政支持。
目前的“小定居圈”建设也仍是政府主导。日本内阁府地方创生推进局有关人士在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，在人口减少、劳动力不足的背景下，为保证山区等偏僻乡村居民的正常生活和必要的生活服务，日本各地目前正在推进小定居圈建设，计划在2020年前在全国建立1000处小定居圈。到2017年5月，全国已建成908处小定居圈。这就是由市町村负责建设、国家予以补助的官方主导的模式。
官民合作是目前乡村建设的主要方式。为解决因少子老龄化和人口流失导致的地方人才不足问题，日本正在推进建立由包括政府和民间力量在内的当地各种利益主体参与的地方运营组织，就本地发展蓝图进行协商，自主解决所面临的问题，计划到2020年建立3000个地方运营组织。到2016年10月，全国地方运营组织已达3017个。
《瞭望》新闻周刊记者在滋贺县东近江市调研时了解到，该地为解决地方振兴融资难的问题，新成立了“东近江三方好基金”，该基金由民间人士、地方银行、农协系信用合作社、民间企业和政府相关部门共同筹建，计划通过接受捐款和财产遗赠、吸纳银行“休眠存款”等渠道募集资金。东近江市长小椋正清说起东近江市面临的现实课题：一是政府财政困难，而振兴事业需要经费；二是有大量想创办实业却在现有金融制度下无法融到资金的经营者；“三方好基金”的发愿是通过合理活用“休眠预金”制度等，以解决现有金融限制下的地方经营问题，这是在NPO（非营利组织）及行政上都没有涉及的领域。
相当于“半官方”的日本农协，在乡村重建中发挥着较大的作用。地方农协虽然是“民间”组织，但其身处农村，熟悉町村农业，所以也发挥着半官方的作用。在一些非常偏僻的山村，农家规模很小，如果没有农协等合作社的扶持，不可能在乡村重建和增强活力上获得成功。
民间主导模式近年也相当活跃。《瞭望》新闻周刊记者连续两年在冈山县仓敷市和滋贺县东近江市参加的以地方振兴为主题的“地方峰会”，就是由民间活动家组织的。他们与各地市町村民间人士和企业合作，每年选择一个市町村，就该地振兴中遇到的问题出谋划策，就日本地方振兴阶段性课题进行研讨，至今已连续举办了十届。参与者既有民间人士和企业，也有以个人身份出席的中央政府官员和当地市町村长，峰会所讨论的许多建议都为政府所采纳。
在埼玉县三芳町，全町1500户农家（占全町专业农家的2/3）联合成立了“川越土豆振兴会”，以将传统川越土豆高品质化，并培养栽培技术接班人。振兴会一面组织土豆生产、改良和销售，一面通过举办“挖土豆节”等吸引外地旅游者和体验者，每次都有600多人参加，成为该町聚集人气的主要平台。
山形健介说，类似的事例虽然都与町村政府和农协等有合作，但项目运营、经营方针等主导权都在民间。
▲ 高知县大川村奥吉野溪谷：自然风光成为偏远山区乡村振兴的宝贵资源 胡俊凯摄
【日本乡村建设七点启示】
从日本乡村建设实践看，有以下七点值得重视或借鉴：
首先，“人”是乡村建设最关键的因素。无论是项目、事业发起者、创业者的才华和能力，还是参与项目、事业的农户多少，人的因素决定了项目成败和事业兴衰。
其次，实施具有本地特色的差异化重建方针至关重要，这样才能提供与其他地方不同的高品质商品和服务。如面向全国的以各地土特产直销为事业主体的直销店，全国有1.7万个，销售额接近1万亿日元。直销店之间面临激烈的竞争，成功案例都具有两个特征：一是将土特产品的品质放在首要位置，品质上绝不落后于人；二是无论是商品还是服务，应具有与众不同的特色。
三是乡村重建的项目不能只盯着自己事业的发展，还要有社会责任意识，为地方农林渔业、老年人和孩子们提供服务和援助，这种社会活动是增强整个地区活力所不可或缺的。
四是在老龄人口比例越来越高的大背景下，提倡终身学习，教会老年人学习和接受新科技，灵活运用传真机、智能终端等信息设备，提高工作效率，是非常现实的做法。
五是重视女性在乡村建设中的作用。近些年来，伴随着日本农业的衰退，各地都在改革旧的做法，一些对地方农业十分了解的女性提出了越来越多的见解、思路和点子，并挑头进行重建项目。山形健介评论说，一方面，农山渔村为年轻女性提供了事业平台；另一方面，女性增加还能提高本地结婚率、生育率，某种程度上说，女性左右着日本农山渔村未来的重建事业。
六是要切实调动乡村民间力量并注重落实。虽然日本各地都有乡村重建的生动事例，但从全局看，日本乡村仍然处于衰退之中。最主要的原因，就是乡村重建、增强活力的行动陷于迟钝。无论是国家还是农民、农户，在“增强活力”、“改革”、“自立”和“保护”、“维持现状”的道路选择上，很多都还是选择了后者。大多数町村都还是依赖于政府的补助金、助成金生存，完全依靠自己力量进行重建的很少。
七是切实增强乡村对年轻人才的吸引力。日本的乡村建设经历了二三十年的时间。如前所述，事业取得成功的原因是“人的力量”，贡献力度最大的是创业一代。但这一代人从创业开始，已经历了二三十年的时间，有的已经不在了。而年轻人由乡村流向大城市的趋势并未发生改变。因此，如果乡村人口不能增加，年轻人不愿意移居到乡村来，这些乡村重建成功的事例便难以为继。LW
刊于《瞭望》2018年第16期，原题《日本乡村建设镜鉴》
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监 制 | 潘燕
编 辑｜喻千桓
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