税管改革揭央地税改帷幕
■ 此次税改的首要攻坚点是“除痈”征税成本，另外要建立透明清晰的税制
日前，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）。《瞭望》记者从主管部门权威人士了解到，这一方案已被认定为财税改革重头戏——央地之间财力和支出责任相匹配改革的“前奏曲”。
北京大学中国公共财政研究中心主任林双林分析说，此次审议通过《方案》，其中一个很重要的背景是，“目前在经济增长压力较大的情况下，税收增长大幅放缓，而一些税收征收不上来。解决征管过程中存在的漏税问题是眼前问题，调整理顺央地之间的财力与支出责任匹配是长远大局。”
《方案》提出，要“着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题。”主管部门权威人士认为：其中表现强烈的是，一方面我国税收规模日益壮大，另一方面征税成本的膨胀和征税效率的下降也日益明显，以及与之相伴的国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清的难题。
林双林同时也指出，中央深改组会议强调“要根据财税体制改革进程，结合建立健全地方税费收入体系，厘清国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责划分……”这说明建立健全地方税费收入体系已在中央考虑之中，我国财税改革“深水区”的攻坚战已经由此打响。
“除痈”征税成本
主管部门权威人士向《瞭望》记者表示，在整个税收征管业务流程中，有一个最优人员数量，在达到这个最优数量之前，人员的增加可能会降低征税成本。而一旦在职人员数量超过这个最优数量，那么征税成本将快速增加。
近年来，国税、地税两套征管人马，经常发生多次向企业主体征税的现象，成本高、效率低，难尽如人意：
比如，我国现行税制结构特点是“以流转税为主体”，而流转税的征管特点是“以票管税”，税务机关围绕对发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督等环节花费了巨大成本，发票管理制度的不断完善，使得流转税的征收率不断提高、收入不断增加，同时也导致征税成本不断提高。
特别是我国税收征管模式仍然离不开税收管理员的参与，工业产值、GDP的增加会迫使税务机关增加税收管理员的数量。而我国国税、地税分设，国税、地税各有自己的办公楼，各有自己的车辆、设备，各有自己的人员，开支巨大。
2008年8月，审计署曾对18个省市税务部门征税成本开展的审计调查显示：抽查的236个税务局人员人均支出9.06万元；办公用房面积超标的占58%；162个税务局中有90个超编制购置小汽车；抽查的236个税务局2006年支出达10.55亿元。
据相关资料显示，美国征税成本为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。
相比较，据国家税务总局公布的数据测算，到上世纪末中国的征税成本约为5%～8%。也就是说，每征收100元的税收，需要支出5～8元的费用。
“（国地税）机构分设后，人员大量增加，尽管税收实现高速增长，但人均征税额的增加低于税收总量的增长幅度，征收的效率实际上可能下降了。”该权威人士认为，这将是此次税收征管改革的首要攻坚点。
瞄准透明清晰的税制
1994年分税制改革以前，征税机构原本是一支队伍。分税制改革后，划分成了国税和地税两个体系，目的在于解决当时国税征收不上来的问题。现在，又一次推出税收征管体制改革，主要目的则是为了解决新的征管难题。
林双林向《瞭望》记者介绍说，近年来大力推进“营改增”，因为增值税由国税来征收，地税系统可能面临没事可干的局面。
“增值税改革是减小税基，提高税率，除了少数行业增加负担外，绝大多数行业都是减税。这一过程中，影响最大的就是地税征管和地税收入。”现在采取的折中的办法是，“营改增”后所收的税收还是给地方，但毕竟只是权宜之计。
事实上，不少地方都开始面对较为尴尬的境况，原计划应该“十二五”期间完成的“营改增”，由于减税领域和幅度较大，对地方政府和地税系统造成了较大的影响，今年推进的步伐开始放缓。
目前，中央财税收入比重为45%，直接支出比重为15%。相比较，地方财税收入比重为55%，支出责任达到85%。
因此，建立健全地方税费体系和机制已成为中央深化财税改革的重点考虑之一，也就是此次深改组会议所强调的，“要厘清国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。”
林双林认为，这意味着，要通过新一轮改革更加明确“什么是地税、什么是国税”，构建透明清晰法治化的征管机制。
他举例说，过去为了完成税收目标，一些地方税收部门提前把来年的税都收了，到了次年二、三月就没钱可收了。征收并不合规、不透明；
再比如，谁来征收企业所得税，是按企业成立年份确定，2001年以前成立的企业的所得税属于地税征管，2001年以后的属于国税征管，企业所得税的征收主体就不统一；
个人所得税2001年以前属于地方税种，2001年后由中央和地方分享，中央拿60%，地方拿40%。“上一轮税制改革都遗留了不少问题，现在中央希望在这方面有清楚划分。”他说。
此次深改组会议还强调，“加强事中事后管理，确保把该管的事项管住管好”，并对提高税收征管质量和效率作出了部署。在林双林看来，这其实也指向了目前税收征管过程中，“该征的征不上来、不该征的征了上来”的问题。
比如，“甚至有的地税部门直接给企业规定一年缴税两个亿，然后就什么也不查你了。经济不好的时候，可能给一个亿就行了，税收征管并非‘丁是丁、卯是卯’。
再比如，个别地税由于税收征管没有达到要求，还有让企业再补税的。企业不想交，不交就查你的账，企业只得交了。这样的情况是实际存在的。”
所以，习近平总书记在深改组会议上强调，“要依托现代信息技术，转变税收征管方式，优化征管资源配置，加快税收征管信息化进程，提高税收征管质量和效率。”其目的，就是为了改革完善税收征管机制，使其更加严格、规范、透明。
林双林认为，要实现上述目标，目前在技术手段上并不存在多大障碍，关键是法制观念不够强，制度的执行不到位，“改变这种现状，就需要按照全面深化改革和全面推进依法治国的要求，严格按税法办事，按制度行事。既不让税收漏征漏收，也要让征税公平、合理。这是税收征管的最终方向。”
税收征管改革五个方向
相关专家建议，具体改革操作中，可以从五个方向加强和深化税收征管改革：
其一，优化征管机构设置。
“国税地税分设带来了征税成本、纳税成本、协调成本过高的问题，但国税地税彻底合并在当前短期内尚不具有可行性。”上述权威人士解释说，我国税务机构分设后近十年发展，税务干部已近百万，实施彻底到位的“休克疗法”，大量分流税务人员，不仅会影响税收收入的持续稳定增长，也将带来令人担忧的社会稳定问题。
他认为，可以在国家税务总局职能不变的情况下，按照现有国税部门负责稽查，地税部门主管征管的基本思路，首先对国税和地税两套税务机构进行职能整合，待条件成熟后，再着手进行两套机构的实质性合并。
其二，改革完善税收制度。
该权威人士建议，通过税制结构的调整，今后征管模式下，要实行以增值税和企业所得税为主体税种，加之其他税种配合的税收体系。
在简化税制过程中，要把控制征税成本和提高征税效率贯穿于每一环节中，以最少征收费用原则作为指导简化税制的具体措施。
一方面应该充分考虑各项具体的征管措施，是否符合简便效率的原则，所有工作流程是否在此基础上有序而顺畅地开展；
另一方面，进一步充实和完善现有的税制结构，尽可能取消或简化一部分不必要或税源比较小的税种的征管。对于主体税种增值税要扩大征收，对于相关税种税目则要尽可能合并，避免税制结构过多或过于复杂，尽量控制新税种出台。
其三，大力发展税务代理。
在该权威人士看来，通过税务代理机构、律师事务所等社会中介机构的参与，一方面有效地减轻了税务机关的压力，大大提高了纳税申报的准确性，使税务部门节约了征收成本，增加了税收收入；另一方面可以是税务部门将大量事务性工作交由税务中介办理，减轻了税务人员的工作压力。
其四，提高信息化程度。
为了减少征税成本，采用电子化服务、电子化申报和电子化缴税是税务信息化建设的必由之路。
不少专家认为，在总局、省局、市局和县局四级主干网基础上，应该加快整合各个管理系统为全国统一的税收征收管理系统，构筑一个统一规范的应用系统平台，提高信息资源的使用效率，“现代化征管手段使征管质量和效率不断提高，税收征收成本大大降低。”
其五，提高征管人员素质。
专家建议，加强税务人员的政治素质，增强税务人员依法行政、依法治税的法制观念。
同时，提高税务人员的业务素质，从培训现有人员和引进人才两方面入手，通过多种形式多种渠道进一步加强干部业务培训，严控进入渠道，提高税务人员素质，通过严格规范的录用制度，积极引进既懂税收、会计又懂信息化的复合型人才队伍。■
刊于《瞭望》2015年第44期
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