瞭望圆桌丨城市化将迎来“加密”时代
2015年12月14日，北大国家发展研究院教授周其仁在由新华网思客、云河都市研究院联合北大国发院博士论坛共同举办的《思客讲堂》上，分享了一组数字：
“一份报告显示，全国144个地级市中，92.4%都在建新区，检索到161个县城中，提出建新区的有67个，占41.6%。标准排名研究院利用网络大数据研究发现，从2009年到2013年，中国设市城市的建成区面积增加了0.97万平方公里，相当于新建了50个洛阳城。列为‘鬼城’的城市有很多，城区人口密度很低，每平方公里最低是2692人。”
改革开放以来，特别是近十几年来，中国城市化突飞猛进，城市化率从不到20%，到2011年已经超过50%。大量农村人口来到城市，促进了经济繁荣，激发了社会活力。
然而，土地的城市化快于人口的城市化，未来，单纯依靠城区蔓延已无法维持城市化健康发展。《瞭望》新闻周刊采访了参加《思客讲堂》的三位专家，直面中国城市化的突出问题，分析城市“加密”、建设紧凑城市的必要与可能。
记者丨韩冰
实习生丨甘兰蕙子
受访专家（排名不分先后，以姓氏笔画为序）
马里奥·贝里尼（Mario Bellini） 意大利著名建筑设计师
周牧之 日本东京经济大学教授
周其仁 北京大学国家发展研究院教授
最大的问题是“连续性”断裂
《瞭望》：目前，中国的城市化率已经超过50%，城市化进程面临什么问题和挑战？
周牧之：中国城市化最大的问题之一是城市“连续性”的断裂。城市的兴起首先一定有一个机缘，然后通过不断叠加而发展起来。新中国成立以后，相当长一段时间内，城市建设存在欠账。改革开放以后，城市建设突飞猛进，但是长远的思量不够，传统的城市建设基因没有继承下来，又没有很好借鉴国外城市建设的经验教训，导致今天中国城市化出现“连续性”断裂的问题。具体表现有几个方面：
在产业方面，以开发区和优惠政策吸引外来产业落地成就发展引擎，这是中国城市在产业发展上的一个共通特点。然而，外来产业是“长腿”的，能进来，也能到别的地方去。
在中国，每一个城市都会有很多当地传统的、维系了当地居民几千年生活的要素被忽视了，如自然、文化、饮食、医药、手工业等等。而招商引资进来的汽车、水泥、钢铁、化工等产业，虽然对拉动当地经济增长有一定贡献，但其中也有不少可能是既造成环境污染，又面临转型淘汰的产业。未来中国的城市发展思路一定要重新定位地缘性产业的发展与升华。
在形态方面，我国对传统城市蕴含的价值观不够重视，目前城市建设领域的现代价值观又不够成熟，存在一味求“大”求“洋”的现象，有的甚至荒谬到什么“雷人”就什么好的程度。价值观不成熟，干劲又太大，导致在城市空间形态上形成历史和文化的断裂，造成中国城市的无个性化千城一面现象严重。
中国进入汽车社会虽然时间尚短，但中国城市将其“革命性”地接受，把为之开路搭桥作为城市建设的重中之重，造成城市空间割裂，城市密度偏低，乱开发、低开发现象蔓延。
在空间方面，中国城市的低密度扩张现象严重，城市的扩张和城市的密度不相匹配。中国城市的密度低是致使城市缺乏凝聚力的迫切问题。如何提高密度，是中国城市化下一阶段的一个重要主题。
在环境方面，过去中国城市讲究风水，实际上就是讲究在特定环境下对城市的安排，讲究城市与环境的连续性。但是现在的城市对环境亲和性的重视很不够，城市的产业、生活、出行造成的大气、水质、土壤污染，生物多样性丧失，垃圾围城以及严重缺水等都对生态环境构成了严重的破坏。
“低密度扩张之路走不通了”
《瞭望》：为什么提升城市密度是城市化下一程面临的课题？
周其仁：早年一些城市向外扩张，确实带来了一些积极影响，接纳了更多进城农民工和投资项目，承载了城镇化、工业化的较快发展。但到2003年前后，情况开始变化，因为采用同样水平扩张策略的地方越来越多。到现在，不少三四线城市，房产大量积压，公共设施供过于求，出现了成片的“空城”和所谓“鬼城”，表明我国城市低密度扩张之路走不通了。
城市化其实就是人口在空间上的集聚。从经济上看，人口集聚带来分工深化、生产率提升和经济结构变化。集聚不可逾越。因为人口在城市集聚带来更高的净收入，人往高处走，想挡也难。我们的问题是双重的，人口希望去的地方投资不足，承载力建设滞后；人们不怎么乐意去的地方，又铺开了架子大搞“城市化”。这背后，其实是行政主导城镇化的机制在作怪。
特大城市受双重力量驱动：市场经济本身讲规模效应，人口集聚度高，分工细、效率高，产业变动风险低，所以特别吸引外来人口。同时，长期以来我国公共服务有城市偏向，有特大城市偏向，更好的公共服务集中于特大城市。双重驱动之下，特大城市过快膨胀，有其内在的逻辑。
但即使是我国的大城市和特大城市，也不能说城市的空间密度就合理了。有不少特大都市，空间利用也不够好，特大不等于特密，“密”也不等于一定管不好。整体看，无论大中小城市，走紧凑城市之路，都有不小余地。深圳是一个好例子，由于水平不可扩张，想蔓延也蔓延不了，所以那里的经验就是通过城市更新，适度提升密度，增强城市承载力。对人口难以聚集的地方，首当其冲是果断停止扩张，集中有限资源，将能聚集人气的那些城区先建设好。
马里奥·贝里尼：其实，城市并非面积越大越好，意大利有很多历史小镇有着上千年的历史，小镇式的生活已经成为居民保持生活质量的一个非常重要的因素。
如果我们生活在这样的小镇里，既能够同周边的社区产生深入的联系，又不会错失城市给我们带来的各种机会和便利。生活在这样的小镇里面都不一定需要开车，通过步行就能接触到各种生活设施，不会感受到大城市的那种距离感和疏离感。小镇的居民不论是在社交上、身体上还是智力上都能变得更加健康，并且产生归属感。
同时，小镇的生活又让我们更贴近自然，能够与农业和粮食生产更亲近，与动物更亲近，能够从容地参与体育活动，发展各种兴趣爱好，并且享受美景。我认为，这样的城市生活才能提升全人类的生活水准。
低密度扩张的观念和体制因素
《瞭望》：导致中国城市低密度扩张的原因有哪些？
周牧之：在中国的城市建设中，存在三个影响最大的主导因素。第一是以书记、市长为代表的政府领导；第二是规划部门；第三是投资者。
中国的城市空间大多是由房地产商们兴建的小区和楼盘拼接而成的。地产商的商业模式一般是圈地、盖房、卖房走人，大多都不会考虑交通，也不会考虑服务业的发展和居民生活模式的问题。因此需要高品质的规划来规范和引导地产投资，成就城市的整体合理性。
但是中国城市的相关规划肢解得太碎，城市规划、土地规划、交通规划、环境规划、产业发展规划等都由不同部门制定。而规划本身又演变成了利益机制，受部门利益制约，相互之间互动较差。虽然城市规划应该是对一方水土的综合长远战略考量，现在的规划机制不支持这样的定位。
一个城市的发展应该是在长远目标下逐步积累起来的，但书记、市长的任期有限而且存在许多不确定性，目前中国城市的主官机制客观上鼓励权力巨大的地方大员在任期内成就伟业，由此造成了很多冲动式的城市发展案例。
周其仁：首推观念。我们是几千年的农耕文明，土地越多越好、耕地越广越好，有土斯有财。问题是到了工业、城市文明，总趋势是更多的人、更多的经济活动，集聚于很小的空间进行。这方面我们的空间观念严重滞后。
城市是以密度来定义的。号称全球城市的纽约、伦敦，占地面积都不是最大的，但人气极旺，高密度集聚着活跃的、辐射性、带动性很强的经济活动。讲城市不能只讲“大中小”，那不过是水平概念，转到密度看城市，会看到不同的层面。
其次是体制。譬如征地制度改革至今尚未真正启动。2007年就宣布要逐步收缩征地范围，但到今天也没有收缩，是下行压力迫使一些地方卖不动土地，但体制上还是允许政府征用农民土地然后独家向市场出售。没有一个健全的、城乡统一的土地市场，价格机制就无从在工业化城市化的土地资源配置中发挥作用。加上行政官员任期制、升迁考核的唯GDP指挥棒，一起加剧我国城市的低密度扩张。
《瞭望》：为什么意大利的城市没有发生大拆大建和低密度扩张现象？
马里奥·贝里尼：在意大利的文化中，城市并非你想建就能建、想毁就能毁、想改变就能改变的。它是从中世纪开始存在了上千年的主体，是一本记载了多少代人的石刻书。你可以拆掉一座楼房，改变一点城市容貌，但你不能做得太过。在城市背后，是一个有着自己的文化的人群，没有人能接受这方面的改变。
人们也许可以在别的地方建造一个新的城市，但在欧洲这样有既定的市民特色的地方，这是不太可能的。如果你新修一个城市，它很可能聚集不起来人口，因为你不能迫使人们迁往那里。
二战后，上个世纪50年代，很多人开始从乡村迁入城市，让城市人口有所增长，但是这依然不是建造新的城市，而是让旧的城市增长。人们从乡村迁往城市，期待着在城市能追求更好的生活，更好的未来。
二战后，罗马建造了许多现代的新区，而非沿着传统的建筑、城市结构发展。同样的事情也发生在米兰，但并未改变原有的城市结构。原来的米兰永远是城市的中心，新建的城区在米兰外围。你可以在外围加其他的规划，但你不会改变像米兰这样的城市，它有着2000年的历史。如果你改变米兰的核心，那就是一种对城市的谋杀，对社会的谋杀。
紧凑城市纠偏蔓延式发展
《瞭望》：解决城市低密度扩张问题，要从哪里入手？
周牧之：最重要的是认知。今天中国城市建设的主导者们一定要虚心综合地学习国内外的经验和教训。城市化、城市建设都是有客观规律的，不能一味强调中国特殊论，中国的城市已经在为不够遵循客观规律付出代价，亟待猛醒回头。为此需要提高对城市，特别是关于城市密度的认知。
目前在中国倾向于用迁出部分功能和人口，降低城市密度来解决拥堵、环境等城市问题。实际上与发达国家的城市相比，中国城市的问题不是过密，而是过疏。之所以存在这样那样的问题，是因为城市在结构和组织安排上存在问题。中国城市化的下一程一定要注重探索如何通过提高城市密度，提升城市的凝聚力、活力和魅力。
马里奥·贝里尼：我们今天所面临的问题，不仅在中国存在，在全球各地都面临着这样的挑战：全球各地不断地设计、建设和拓展大量的新城市。许多地方确实有这样的发展需求，在中国这样的需求可能更加明显。但我们建设城市之时，不仅仅要从纯粹经济的角度和功能性的角度去考虑城市的发展，更多要从提升生活品质、培养人文气质和美感的角度去考虑。
《瞭望》：目前，中国已经建成大量低密度城区，应该如何改造它们，提高城市密度？
周其仁：我提出“以紧凑对蔓延”。
首先，我们的“城市”是行政区划，绝大多数叫城市的地方，都是复合的地理行政单位，不但包括城区，也包括郊区农村，甚至大片农区。在这种现实下，恐怕要对不同城市的城区有一个标准，如达到每平方公里多少人居住、生活、工作，发生多大经济流量、提供多少税收，创造多少工作岗位等，才能称之为“城区”。没有标准，行政上批一批就算“城市”，那扩起来可不就没边啦！
已经扩得过大的，向紧处凑一凑，达到城区标准才可以向外扩。做一做减法、收缩法，也许可以帮到一批大而无当的城市，先集中到一些重要节点上搞建设，培植人气，达到合理密度，再一步一步向外扩。
这个过程要更多利用市场机制，更多启用民间积极力量，发挥“城市事业家”的作用。城市规划也要企业和市民来参与，不仅仅是书记、市长和规划师们的工作，要吸收大量有效信息。城市投资、建设、管理等重大决策，企业、市民、政府要互动。特别要将城市发展的权力关进笼子，谁决策、谁拍板，要公之于众，不能建一个大空城，拍拍屁股到别处做官。没有制度化的问责、追责不行。
城市化是人口的空间变动，是人的城市化，不能只看到土地的城市化、财政的城市化，忽略了人的城市化。这里的“人”，是有权流动、迁徙、择业、择住的人。尊重城市发展规律，讲到底就是尊重人的选择权，要在此基础上考虑城市化的种种问题。
周牧之：城市化是一场从农业社会走向城市社会的社会大变革，因此需要对社会保障机制、公共服务机制、税收和分配等机制做出前瞻性、综合性的顶层设计和安排。
例如，需要尽快实施征收不动产税将其作为重要的地方税收资源以充实地方财政同时，抑制过度的不动产投机。
又如，人应该成为城市间竞争最重要的目标，需要通过制度设计使下一轮的城市间竞争成为争夺人特别是人才的竞争。
城市“加密”有经验可循
《瞭望》：建设紧凑城市，国内外有没有成功经验可供参考？
周其仁：我国城市建设中也有好经验，有的城市，一小块城区可以聚集几万人，逐步与时俱进，逐步升级，不是城区水平外扩，而是立体发展。这样的经验要充分总结，要让别人来学习。
举几个例子。第一个案例发生在深圳，天安数码城早年就是工业区——没有工业、没有产值、没有就业，人是聚不起来的。人聚起来之后，提出新要求，就要改造单一工业区，变成“工贸园区”。再发展，人口、经济集聚水平提高了，要有商、住、办公、研发综合体。最近我们去看，要吸引科技创业人才，还要升级。
第二个案例也在深圳。珠三角有40万家制造企业，需要大量的原料供应，华南城借此发展起来，开头那一平方公里里面建的都是商铺，便于企业来选原料，随着人气聚集，生意旺了以后，慢慢要建更高水准的商厦，还要有写字楼、酒店、娱乐、体育、文化等设施。
第三个案例是成都双流机场附近的“蛟龙港”，起家时是专门给中小制造业企业提供厂房的民办工业园区，等到聚了近10万工人，派生的需求接连提出来，“蛟龙港”就立体发展成集工厂、办公、商业、文化多种功能的成型城区。
此外，上海老外滩、田子坊，北京的南锣鼓巷、宋庄，成都宽窄巷，都是在不大的空间里，紧凑发展、立体发展，随着人气越来越旺，适度加密发展。这些案例不全是政府主导开发，很多是民间主导、跟市场走，当然还善于说服方方面面。最重要的是，这些案例走的都是集约、集聚、紧凑的新路子。所以，当蔓延走不下去的时候，不妨考虑城市化的下一程，要以集聚为先、人气为王、便利为重，转变观念和发展策略，更主动利用市场机制建设城市，更多靠民间智慧和力量。
马里奥·贝里尼：我在北京后海周边走了走，看到在中国同样有很多优雅的四合院、小花园、小庭院，这能够给日常生活带来更多的愉悦感。城市的生活不可能从零开始，因此要考虑各自悠久的传统，应该去维持和弘扬这些元素，把它结合到我们现代的生活当中来。
中国建设高密度城市，我觉得纽约是一个好的例子，发展摩天大楼，地下交通也很方便。它也并非是一个历史悠久的设计。我们要相信城市的内核，要维护城市的内核。你要保护城市的“心脑”，然后才可以延伸城市的四肢。LW
刊于《瞭望》2016年第3期
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