受益所有人身份识别的国际经验

作者：田 娟 牛珊珊

来源：邮银研究（ID：ycyhzlb）

本文发表于《中国金融》2020年第9期。

FATF关于受益所有人身份识别的相关要求

FATF是反洗钱、反恐怖融资与扩散融资领域的国际组织，负责制定全球统一的政策标准，并通过国家互评估等方法促进成员国或地区（以下简称成员）有效执行国际准则。在其《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资国际标准--FATF建议》（以下简称《建议》）第24条中，FATF明确区分了法人基本所有权及受益所有权信息，要求成员确保反洗钱主管部门、金融机构和特定非金融行业及时、完整、准确地获取法人受益所有人和实际控制人信息，并要求成员就受益所有人信息加强国际合作。2014年，FATF发布《受益所有权透明度指引》，进一步明确了获取受益所有人信息的三种方法：一是要求公司在注册时提供受益所有人信息（注册法）；二是要求公司及时获取并更新受益所有人信息（公司法）；三是广泛采集金融机构、特定非金融行业、监管当局掌握的受益所有人信息，以及上市公司的公开信息等（信息法）。

2019年12月17日更新的第四轮国家互评估情况表显示，多数成员在执行关于受益所有人身份识别规则方面存在不足。执行《建议》第24条情况为大致符合、部分符合、不符合的成员分别有38个、43个和10个；受益所有人身份识别工作效果为“实质有效”“中度有效”、“低度有效”的成员分别为9个、42个和41个。 

国际良好实践

FATF建议成员采取多管齐下法（Multi-pronged Approach），即综合使用注册法、公司法及信息法，从风险评估、信息采集、禁止匿名股份、有效处罚等，提高受益所有人身份识别有效性。

风险评估

部分成员设置专门分析各类法人洗钱风险的机构，通过分析庭审案例、可疑交易报告等方式分析法人洗钱模式和趋势，并共享给受益所有人身份识别义务机构，帮助义务机构在建立业务关系初期发现法人的异常情况，从源头规避法人洗钱风险。比如比利时在开展法人洗钱风险评估时认为，私营有限责任公司（SPRL）是最常见的公司类型，洗钱风险也最高；应统一制定营利性公司和非营利性组织的反洗钱监管标准，防范非营利性组织存在的洗钱风险。印度尼西亚法人风险评估结果表明，从事贸易的有限责任公司存在更高的洗钱风险，宗教等社会基金会存在更高的恐怖融资风险。英国犯罪调查局通过案例分析发现，在海外注册，特别是涉及离岸复杂结构的公司洗钱风险较高。

信息采集

一是受益所有人报告义务主体广泛。例如，意大利公证人是受益所有人信息报送义务主体，报送结果需经电子验证、人工确认后才可提交；以色列律师在公司注册过程中履行识别和报告受益所有人的义务；日本的上市公司、普通法人团体、财团法人出资人都必须向公证人提交受益所有人证明；英国泽西岛由信托及公司服务商（TCSPs）履行注册过程中的受益所有人报告义务。

二是建立受益所有人信息平台。部分成员的公证部门、税务部门或者专业协会等均建立受益所有人信息平台，受益所有人数据向公众公开。印度尼西亚的法律及人权部通过线上平台收集受益所有人信息，如法人拒不披露受益所有人信息，则能源、农业等重要审批部门将不予注册。以色列所有法人均需向税务部门提交受益所有人信息。西班牙公证机关、公司注册机构、金融情报机构均建立受益所有人数据库。截至2019年4月1日，西班牙115万家企业报告了约150万受益所有人信息。

三是交叉验证信息。部分成员通过在不同受益所有人信息数据库间交叉检验、标记异常现象等方法验证受益所有人信息准确性。奥地利和瑞典信息系统会标记核验有误的受益所有人信息并对外公开，法人登记正确的受益所有人信息后该标记才可以删除，这种做法起到较好的警示和约束作用。爱尔兰在公司注册系统和税收系统两大数据库之间建立交叉核验机制，核验结果显示，在公司系统注册但没有在税收系统注册的企业洗钱、恐怖融资和逃税风险更高。这种交叉验证信息的方法还有助于提高洗钱风险评估有效性。

四是设置持续报告机制。部分国家要求法人按年度及时更新受益所有人信息，超期提供的信息不具备法律效力；公证人需确保信息准确性，并保留完整信息。奥地利法人必须在年度报告提交后四周内提交受益所有人信息。比利时要求法人在受益所有人变更后一个月内及时更新信息。丹麦法律实体必须向中央商务注册局提交受益所有人信息，受益所有人变化后的调查核实工作需在2周内完成。意大利要求有限责任公司在30天内更新其受益所有人信息，股份公司在一年内更新其受益所有人信息。

五是强化对外国法人的风险管控。在部分国家，外国公司开展业务的前提是提供法人护照、受益所有人、财务等基本信息。奥地利的法人受益所有人如为外国居民，将被评为高风险企业，其接受现场检查的概率更高。

六是有效执法。部分成员的反洗钱管理部门和法律执行机构会就受益所有人情况开展定期主动性执法调查，调查手段及信息共享机制灵活有力。

禁止匿名股份和名义持有人安排

部分成员允许发行匿名股份，但必须由中央存管机构托管，匿名股权持有人必须报告其股权购买和交易情况。近年来，越来越多的成员开始禁止发行匿名股份。比如，丹麦于2015年禁止发行匿名股份；中国香港地区2014年禁止匿名股份；荷兰允许匿名股份转换成记名股票，但2020年1月以后仍不登记托管的匿名股份将丧失股东权利，不能参与分红。

有效处罚

处罚手段包括拒绝注册、撤销注册、禁止新建业务关系、中止业务关系、罚款、刑事处罚、冻结财产等。部分成员的公证人及其他义务机构在获取法人受益所有人信息前都不会与之建立业务关系；拒绝提供受益所有人信息的公司无法注册或遭受罚款；不按年度更新信息的公司将罚款或撤销其注册状态。在奥地利，如拒不报告受益所有人信息或信息不正确，将遭受10万至20万欧元处罚；不保存受益所有人信息也将遭受2.5万至7.5万欧元处罚，持续违反则双倍处罚。截至2019年7月，奥地利受益所有人整体报告率达93%。部分成员甚至可以解散涉及洗钱行为的法人，并没收其资产。

中国实践及建议

第四轮互评估结果显示，中国受益所有人身份识别有效性评价为“低度有效”，《建议》第24条和25条的执行情况均为“不合规”。第四轮互评估以来，中国人民银行逐步将银行、证券、保险等各类金融机构和非银行支付机构纳入反洗钱监管范围，稳步推进特定非金融行业和领域反洗钱制度建设。针对受益所有人身份识别，人民银行已发布《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》 《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》，明确采取定量与定性相结合的方法判定法人受益所有人。

实践中，我国受益所有人身份识别面临以下难点。

一是金融机构开展受益所有人身份识别工作较被动。虽然各义务机构不断加强受益所有人身份识别相关政策宣传，但证明材料获取仍存在困难，信息的完整准确度有限。部分法人不愿配合提供受益所有人身份信息。部分股权层级复杂法人（特别是大型集团公司）的底层公司往往难以获取拥有其25%以上股权的自然人或控制集团经营的自然人身份信息。此外，当法人股权结构、受益所有人信息发生变化时，金融机构难以及时掌握。

二是金融机构间的识别标准和结果存在差异。对于股权结构复杂的法人，往往需要综合分析人事、财务控制权及经营管理决策权等来判定受益所有人，判定结果主要取决于三个因素：客户提供证明材料的完整度和准确度、客户对控制权的认定、义务机构工作人员的分析判断。实践中，不同金融机构对同一单位客户掌握的信息存在差异，分析判断也具有主观性，导致同一客户在不同金融机构受益所有人判定结果存在差异。加之我国尚未建立统一的受益所有人信息系统，金融机构没有辅助决策依据，也无法开展交叉核验。

三是缺乏对法人不履行受益所有人信息披露义务的约束机制。我国对金融机构开展法人受益所有人身份识别的多种情形进行规范，并对未按要求履行受益所有人身份识别义务的情形进行监管处罚，但对于部分法人以信息保密为由不愿公开受益所有人身份信息及股权信息，或受益所有人身份信息发生变化时未及时更新，或提供不真实、不准确的受益所有人信息等行为仍缺乏约束机制。

四是信息渠道有限，股权追溯困难。目前，金融机构获取受益所有人信息的主要官方渠道为国家企业信用信息公示系统，实践中存在部分公司股东出资金额、持股比例等信息由法人确定是否披露、无法查询合伙企业的合伙人类型、股份公司只公示发起人信息而不公示股改后股权变动及截至目前的股权结构等问题。此外，境内法人很难完整提供其境外股权情况并追溯至自然人。

综上，建议借鉴国际经验，构建更为完善的受益所有人身份识别机制。

一是将受益所有人信息登记作为法人注册的前置条件，提高法人信息透明度。提高法人披露受益所有人信息的主动性和自觉性，在登记注册环节完整登记法人股权信息（特别是境外股权信息）、受益所有人身份信息，并在国家企业信用信息公示系统予以公开。

二是强化法人受益所有人信息更新义务，设置处罚措施。例如可要求其定期（如半年或一年）或不定期更新受益所有人信息。对未按要求披露信息、提供虚假信息、未及时更新等情形，可采取拒绝或撤销注册、罚款、冻结财产、纳入人民银行征信系统、列入工商异常经营名录等措施，提高其违规成本。

三是建立统一的受益所有人信息系统，采集各义务机构登记的受益所有人信息，并就同一客户进行交叉验证，如未通过验证则提示法人确认更新。义务机构可以依照规定查询、验证法人受益所有人信息，提升信息的准确性与识别效率。同时，借助受益所有人信息数据库，绘制受益所有人关系图谱，开展洗钱风险评估并共享给义务机构。

四是进一步扩大义务主体范围，将贵金属交易所、会计师事务所、律师事务所、公证机构等特定非金融机构纳入受益所有人报告义务主体，加大法人受益所有人信息披露行为的监督与约束力度。

作者简介：

田娟、牛珊珊，现任职于中国邮政储蓄银行内控合规部

本文仅代表作者观点，不代表所在机构意见。

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