黄志凌：发展基层区域经济需特殊银行体系
以下文章来源于中国金融杂志 ，作者黄志凌
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导读：德国已形成一套以合作银行和储蓄银行为支撑的基层区域金融服务市场，对我国解决基层区域经济发展的金融支撑力不足等问题具有一定借鉴意义
作者｜黄志凌「中国建设银行首席经济学家」
文章｜《中国金融》2020年第12期
观察世界经济发展史可以发现，发达经济体都有着坚实的基层区域经济作支撑。然而，以中小企业和家庭经营为主要支柱的基层区域经济，如何解决融资难融资贵一直是各国面临的共同难题。德国经过长期探索，形成一套以合作银行和储蓄银行为支撑的基层区域金融服务市场，主要为当地中小企业和居民提供专业、务实和可信赖的金融服务，并形成长期伙伴关系;同时借助独特的集团结构优势，让小银行也可以提供大型金融机构才有的综合服务，对区域实体经济发展起到很大的推动作用。这类在德国经过长期发展所形成的成熟有效的银行模式，对我国解决基层区域经济发展的金融支撑力不足、中小企业融资难融资贵问题，尤其是深化农村金融服务具有一定借鉴意义。
德国储蓄银行有200多年的发展历史，众多的网点和独特的分散结构，使其最大限度贴近客户，成为当地中小企业信贷融资的主要合作银行。但是，这种结构也带来了经营方面的挑战，由于单个储蓄银行的规模较小，资本薄弱，难以独立提供所有的金融服务，客观上需构建一体化的组织体系。德国储蓄银行集团是德国众多储蓄银行和州立银行出资成立的联盟性组织，代表德国众多储蓄银行和州立银行的利益并决定集团的战略方向，同时在国家与国际层面参与行业政策、监管法规等的讨论与制定。德国储蓄银行集团独特的组织架构和市场定位，既能够发挥单个储蓄银行经营的灵活性，也可发挥集团内各成员的协同效应，兼具“大银行”的优点，在服务区域经济和中小企业发展中发挥重要作用。
独特的法律地位
储蓄银行和州立银行在《德国联邦银行法》《储蓄银行法》《州立银行法》的框架内运行，接受德国中央银行和金融监管局的监督。从法人属性看，德国储蓄银行集团不是一个统一法人的金融机构，而是由多家具有独立法人资格的储蓄银行、州立银行、保险公司、保理公司、资产管理公司等组成的金融集团，各成员单位在法律上彼此独立，集团层面不干预各成员银行具体经营。从股权性质和机构看，储蓄银行集团成员的股权并非私有，均属于公有股权，储蓄银行由州政府拥有，州立银行由储蓄银行和州政府共同拥有。虽然州政府是储蓄银行和州立银行的股东，但州政府无权出售股权或参与分红，也不承担银行资本补充和救助的责任，只有在极少数情况下，当地政府在资金充裕、符合法定程序的条件下有可能为某一家银行补充资本，由于经营稳健，储蓄银行资本金不足的情况很少见。
独特的组织架构
德国储蓄银行集团在组织架构上有其特殊性，既不是总分行制，也不是典型的联盟制，而是“下、中、上层级独立定位又相互联系”的模式。其中，基层由市县一级的385家储蓄银行及其1.3万多家分支机构和网点构成，其定位为零售银行，主要业务有吸收存款、承担企业雇员养老保险服务、为中小企业提供贷款、为当地基础设施提供融资等，具有层级少、决策链条短、策略灵活等特点。中间层级由地区储蓄银行协会、州立银行构成。地区储蓄银行协会由本地区内的储蓄银行董事会、监事会成员构成，属于储蓄银行集团地区性的权力机构，行使监督和服务职能，有权召集辖区内储蓄银行监事会以改选董事会成员、调整经营策略并监控风险；州立银行以批发业务为主，对本地区储蓄银行不具有管理权限，州政府一般都会专门立法规定州立银行的经营目的、模式和承担的公共义务等。最高层级是设在波恩的德国储蓄银行协会，其成员为储蓄银行集团的成员单位，主要负责对集团内部进行协调、制定战略方针、统一标识、提炼经验做法等，并与地区储蓄银行协会和其他组织团体进行业务合作与交流。集团层面还共同投资设立德卡银行（DekaBank）集中进行产品研发，构建统一资产管理合作平台，德卡银行与集团成员并不构成竞争关系，而是实现了储蓄银行网点优势和德卡银行在产品研发、组合、固定收益、另类投资等方面专业优势的有机结合；投资成立德国储蓄银行集团大学及各级培训学院，统一培训标准，打造统一开放式管理培训平台，可向学员颁发学位，并得到德国教育部门承认；整合集团科技资源，成立Finanz Iformatik科技公司，打造统一IT系统开发平台，为集团成员及合作伙伴提供IT运营服务、IT外包服务、软件产品、咨询服务，并可根据需求进行个性化开发，大幅降低集团内成员单位科技开发成本；成立国际发展基金会，构建统一的国际合作平台，总结并推广集团优秀管理经验和模式。
根植区域、实体经济和中小企业的发展理念和原则
德国储蓄银行坚持以下三点发展理念和原则。
一是公共义务与商业化相结合的原则。德国储蓄银行属于公立法人，代表的是公众（市、乡镇、社区）的利益，以服务公共利益为使命，而不以利润最大化为首要目的，仅维持较低的利润率。其公共义务主要体现在：提供无歧视性金融服务，支持当地经济和中小企业发展；促进德国银行业竞争；促进居民储蓄；利润一部分回馈社会，促进公益事业和社会福利发展。同时，储蓄银行集团各成员按照商业化原则运作，依靠自身的利润和储备生存。
二是坚持属地经营原则，以基础金融业务服务区域经济与中小企业发展。德国储蓄银行还受到地域原则的制约：只在其所在地开展吸储和放贷等经营活动，但可通过与邻近地区储蓄银行合并来扩大经营区域；本地存款用于本地；营业利润除用于提高自有资本外，须回馈当地社会。德国储蓄银行的核心业务是传统商业信贷，不深度涉足存贷之外的业务，对中小企业和制造业贷款占比较高，可提供的服务贯穿中小企业发展的整个生命周期。每个储蓄银行都深耕本土、扎根当地，能敏锐感知区域市场的变化、熟悉当地中小企业和个人客户的情况，有着极强的竞争力和生命力，能够与当地经济和中小企业实现良性循环发展。
三是自成一体的存款保险体系。储蓄银行集团于1973年建立了“机构保护计划”（the Institution Protection Scheme），构建储蓄银行之间互相担保的存款保险体系，主要针对储户存款、流动性、机构破产等提供保护。其中，对储户存款的保护覆盖到所有储蓄银行、州立银行、德卡银行等成员银行，对储户存款保险最高限额为10万欧元，对流动性和机构破产的保护覆盖到旗下所有成员机构。“机构保护计划”由储蓄银行集团在德国《存款保险法》的框架内负责实施，包括13个保护基金，分别为11个区域储蓄银行保护基金、州立银行保护基金和州立储蓄银行保护基金，每家成员机构按照存款额的0.8%上缴保护基金，其中11个区域储蓄银行保护基金之间相互关联，州立银行保护基金和州立储蓄银行保护基金相互独立，只有在出现重大危机的时候，13个保护基金将会团结协作启动“系统保护机制（System-wide Compensation Mechanism）”。一旦有单个储蓄银行出现问题，保护基金将会按照“区域储蓄银行保护基金现金注入→区域储蓄银行保护基金资本注入→其他区域储蓄银行保护基金现金注入→其他区域储蓄银行保护基金资本注入→州立银行保护基金和州立储蓄银行保护基金注入”的顺序。德国储蓄银行“机构保护计划”成立以来，尚未出现客户存款和利息损失，也没有会员机构出现破产。
合作银行是德国银行业的第三根支柱，合作银行设立的初衷是帮助低收入农民和盈利能力弱的小手工业者联合起来，获得原本凭借个人资信水平不能从商业银行得到的贷款，用于生产投入。1889年德国颁布《合作社法》，1895年成立德国中央合作银行并设立德国合作社协会。经过一百多年的发展，德国形成了独具特色的合作银行体系，在服务小微企业、农村地区和区域经济方面发挥着重要作用，是德国中小企业信贷资金另一重要来源。
明晰“合作”“社员”的法律地位
德国合作银行主要遵守《合作社法》，尤其是其框架内的《德国合作银行法》。《合作社法》是一部综合性的规范各类合作社设立、解散、破产以及社员与合作社关系、入社与退社、法定审计等诸多问题的法律。《德国合作银行法》从金融法的角度对合作银行体系作了专门规定，如合作银行的目的、职责、组织体系、风险防控、金融监管、社员权利义务、与德国莱弗森合作社国家联盟以及地方审计协会的关系等内容。《德国合作银行法》确保了合作银行优先服务社员的合作制宗旨，明确了合作银行与社员的权利义务关系，为德国合作银行成为有别于商业银行的合作性金融组织提供了法律依据和保障。法律同时也允许合作银行向非社员提供金融产品和服务，允许非社员投资入股合作银行。但非社员投资主体仅有投资收益权而没有投票权，从而保证合作银行的金融产品和服务始终围绕社员的需求而开展，其持续发展始终立足于与社员发展良好的关系。
科学的组织与治理架构
德国合作银行体系主要有三个层级，即地方合作银行、区域合作银行、德国中央合作银行集团，各级合作银行都是“自主经营、自负盈亏、自担风险和自我服务”的独立法人，各级合作银行之间保持联合状态，没有隶属关系。同时，各级合作银行之间开展资金融通、支付结算、业务指导、人才培养等方面的合作，中央合作银行为地方合作银行开发和提供各类金融服务和产品，主要是进行资金调剂融通、资金支付结算以及开展证券、保险、租赁、国际业务等。这种合作方式在激发个体积极性的同时，又保证了充分发挥整体优势。
最基层由842家地方合作银行构成，主要由农民、城市居民、个体私营企业、合作社企业和其他中小企业以会员的形式入股组成，会员客户占比在50%左右。地方合作银行可直接为会员提供金融服务，而不必担心存在关联交易，是德国农村信贷的最大供给者，在农村借贷市场约占50%的份额。中间层级由3家区域合作银行构成，其股东主要是各地方合作银行，主要服务于辖区内各地方合作银行和该地区的客户，可提供贷款，办理更大区域甚至跨国的旅行支票、国际结算、信用证以及进出口信贷业务、证券业务等，并保存各地方合作银行存款准备金和提供流动性，充当地方合作银行和中央合作银行的中介，起到承上启下的作用。最顶层的是德国中央合作银行集团（DZ Bank Group），包括中央合作银行和集团层面的保险公司、资产管理公司以及抵押银行，集团股东主要由地方合作银行、区域合作银行、企业及其他实业部门构成。集团层面设立集团协调委员会，是集团层面最高权力机构，其目的是加强集团成员在产品、销售、风险、资本、战略等方面的协调和中后台支持，但单个合作银行层面的经营管理权是独立完整的，即社员代表大会是合作银行最高权力机构，设立监督委员会负责监督银行运营，由监督委员会选举产生理事会负责银行日常经营。
“自助、自我管理、自我负责”的独特经营原则
德国合作银行自成立以来就严格遵循合作制经营原则和理念，始终遵循合作制“自助、自我管理、自我负责”三大原则开展业务。“自助”意为社员之间互助，公共部门不干预经营。“自我管理”意为对合作社实行民主管理，由社员共同管理，实行“一人一票”原则，避免大社员为自身利益操纵银行经营，欺压小社员，还可避免过度授信问题。“自我负责”意为合作社作为独立法人，进行独立核算、自负盈亏，既对内部社员负责，也对外部客户负责。IMF的研究发现，由于合作银行客户大多是其所有者（社员），相比商业银行，合作银行更容易获得客户信任，也更了解客户。
坚持业务范围本地化，金融服务简单化
德国地方合作银行坚持属地经营原则，深耕本地区农户、个人客户和中小企业，通常不跨区域经营，从而有效地减少了经营风险，限制了规模扩张冲动，使其主要服务地方经济发展。业务范围较为单一，主要以存贷款业务为主，较少涉足复杂的衍生金融产品，既降低了风险又保证了业务简单易于监督。2019年底，德国合作银行贷款总额占总资产的比重为92.52%，存款总额占总负债的比重为87.2%，远高于德国银行业平均值。贷款结构以中长期企业贷款为主，企业贷款占比为81.17%，其中，1年期以上企业贷款占比为79.76%；存款结构以活期非金融机构存款为主，非金融机构存款占比为85.74%，其中，活期非金融机构存款占比为67.69%。德国合作银行规模较小，2008～2019年德国合作银行规模平均增速为3.57%，合作银行数量从1197家减少至842家，单家合作银行平均资产总额从5.58亿欧元上升至11.67亿欧元。
内在抑制冲动、外在强制保障的特殊风险防范机制
德国合作银行不以追求利润最大化为主要目的，避免经营短视行为。德国法律严格限制合作银行向社员分配利润，禁止转让投资份额（只能由合作银行平价回购）。因此社员不会为高利润而迫使合作银行从事高风险业务，而更看重长期经营和风险可控。
德国合作银行的外在风险保障机制也很有特点。一是在合作银行体系内建立存款保险机制。该机制建立于1934年，早于德国法定的存款保险机制，该机制规定地方合作银行按照存款规模的一定比例缴纳保险基金，一旦出现存款损失，可采取预防、处置等措施，特殊情况还可重组问题合作银行。二是建立了贷款担保基金配套制度。规定地方合作银行每年要按风险资产的一定比例存入贷款担保基金，当个别成员行出现难以独自承担的危机时，中央合作银行在其保障基金中以贷款的方式帮助成员机构避免危机或度过暂时性困难时期，维持合作银行的信用评级，保障债权人的资产安全。保障基金只有在成员行面临由业务经营而不是普遍信用危机所引起的困难时才能动用。保障基金是德国中央合作银行的特殊资产，与其他资产分别管理和经营。三是构建了健全的资金融通和清算系统。德国合作银行体系有着自给的全国结算清算网络，跨系统结算则通过德国中央银行清算系统。在流动性方面，中央合作银行可对地方合作银行和区域合作银行提供再融资服务，也可参与地方或区域合作银行的大额贷款项目，而中央合作银行流动性则由德国中央银行予以支持。
现阶段我国银行业主要由政策性银行、大型商业银行、中小商业银行、农村金融机构以及外资银行构成，但授信服务对象主要集中于大中型企业、机构客户、城市中等收入以上居民，而中小企业尤其是以家庭经营为主体的城镇微小企业、中低收入居民和农村的广大农民，往往只是现有金融机构的存款市场，虽然近年来现有金融机构迫于监管导向的压力逐步加大对于中小微企业、中低收入群体和农村市场的信贷投放，但严格来说仍然没有形成一个具有制度约束力、市场可持续、符合中国经济发展趋势的基层区域市场（普惠）金融体系。
第一，德国的储蓄银行和合作银行对我国构建基层区域市场金融服务体系具有较大的借鉴意义。建议借鉴德国经验，着重解决中国金融体系存在的发展误区。一是合作金融存在“非合作化”倾向，即信用社过分强调商业化经营原则，忽视了“合作”本来属性。按照“合作”的本来意义，社员应该具有融资和其他金融服务的优先权，不能用商业银行的一般信用原则来经营信用社。二是信用联社不是总行，不能用商业银行总行的模式来管理信用社，尤其是所谓的人权、财权、资金调度权集中在联社，是有悖于信用社初衷的，实践中也带来了一系列难以克服的副作用。改革的方向是联社成为内部服务与技术支持机构，包括IT支持、高级别同业服务、清算服务、员工培训等。三是信用社的“农商银行改革倾向”必须按下暂停键，恢复信用社本来意义，已经完成农商银行改革的机构，必须明确其区域金融机构定位，面向区域中小企业和家庭经营者提供相应的金融服务，不得跨区域经营。四是城商银行和其他中小商业银行也可以借鉴德国储蓄银行集团的模式进行重组改造，立足于为区域经济、中小企业以及家庭经营者提供金融服务。五是对于回归信用社本来意义的机构，定位于为区域经济、中小企业及家庭经营者提供金融服务的城商行和农商行，以及其他中小银行，财政给予特殊税收政策和预算补贴，中央银行在存款准备金和再贷款方面给予特殊支持，让这些机构有兴趣有能力做好区域经济、中小企业与家庭经营者的金融服务，从体制与制度安排上解决基层区域经济发展中的融资难融资贵问题。
第二，允许和鼓励组建面向专业生产、流通与服务的封闭式信用合作社，严格执行社员（会员）制。事实上，2003年的农村信用机构改革中已将“合作”两字去掉，现有信用社已经变成开放式商业银行，“信用合作”在自组性、互助性、社区性和降低交易成本等方面的优势也就无从发挥，进而导致基层区域市场的金融服务缺失。因此，应该从法律与制度安排上鼓励、支持设立面向专业生产、流通的会员制信用合作社，严格执行封闭式社员（会员）经营制。对于封闭式会员制的信用合作社，国家可予以免除营业税和所得税的政策支持。发展封闭式会员制的信用合作社，不仅可以丰富完善我国金融体系，提升基层区域市场金融服务效率，而且更重要的是可以将无序的民间借贷导入有序规范的金融体系。
第三，差异化定位，充分发挥关系型信贷银行的特色优势。近年来，发展普惠金融、支持中小企业发展逐渐成为我国银行业金融机构的共识，通过大数据技术多维分析中小企业的税收、海关、工商、环保等方面的相关信息，挖掘中小企业隐藏的信用，成为近年来大型银行发展普惠金融的“流行”做法。然而，这种“数据优先”的金融理念能够有效实施的前提在于，社会上广泛存在能够大规模、量化处理的标准数据“硬”信息，这样的标准化数据在城市能够较为轻易地获得，但随着金融服务触角进一步下沉到县镇、乡村，标准的量化数据变得难以获得，大量定性的“软”信息（如人品、邻里关系等）开始占据主导地位，金融科技对数据的高度依赖反而可能成为大型银行普惠金融由优势变为制约服务进一步下沉的短板。
从德国储蓄银行与合作银行的基层经营策略来看，根植区域深耕本地区农户、个人客户和中小企业，坚持属地经营原则，是其规模虽小但能成为百年老店的商业“秘诀”之一。我国的小银行从管理层到员工大多是本地居民，与当地客户就是邻里关系。在这样的“熟人社会”里，小银行在软信息收集和处理方面天然具有优势，对客户金融需求、资产状况、信誉、还款能力等能够调查得一清二楚，在很大程度上解决了软信息处理难题。小银行要培育有别于大银行的差异化小微企业市场领域，建立其他银行难以复制的商业模式，就是要充分发挥地缘、亲缘、人缘优势，打造立足本地、基于“熟人文化”的关系型交易模式。
这种差异化竞争的可行性也得到了美国的经验佐证。美国社区银行是小额信贷和小农贷款的主力军，“关系型”借贷的运营模式为其在服务中小企业和小农经济方面提供了竞争优势。据2014年的统计，社区银行总数超过6500家，占美国银行总数的96.8%，在为中小企业提供的贷款总额中，资产不足10亿美元的社区银行贡献了34.8%的贷款，资产不足100亿美元的社区银行贡献了56.1%的贷款。
第四，探索大银行对基层信用机构的“助贷机制”，提升金融体系服务基层区域市场的效率。基层信用机构的资金主要来源于当地中小企业及农户存款，规模较小，资本薄弱，难以独立提供所有的金融服务,风险抵御能力也更弱。可以借鉴德国储蓄银行集团、合作银行集团对单个储蓄银行、合作银行的资金融通和资产管理职责，考虑引入规模大、资本金雄厚的银行（如国有大型商业银行或政策性银行），为这些小银行提供信贷资金支持，赋予基层信用机构作为大银行普惠金融业务“助贷机构”的职能，在解决大银行难以下沉服务重心、扩大普惠金融服务覆盖面的同时，提高单家基层信用机构的普惠金融服务能力和风险承担能力，实现大银行、基层信用机构、中小企业的三方共赢。■
(责任编辑 贾瑛瑛)
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